最高法判例：提出新的诉讼请求和发回原审法院重审规定的理解

来源：鲁法行谈

☑ 裁判要点

1.行政诉讼的起诉期限与民法上的诉讼时效有所不同。诉讼时效期间为可变期间。而且，超过诉讼时效期间，当事人自愿履行的，不受诉讼时效限制。起诉期限在性质上则属于程序法上的法定期间，不能中断或者中止，特殊情况下才可申请延长或扣除被耽误的时间。起诉人如果未在法律规定的期间内提起诉讼且无正当理由，其诉权即告丧失。设置起诉期限的目的和功能在于，在尽可能为当事人行使诉权提供比较充裕的时间的同时，也要兼顾行政行为效力的维护，以确保行政法律关系尽早安定。

2.所谓“提出新的诉讼请求”，通常是指，在不变更诉讼请求同一性的前提下追加或者变更诉讼请求的申请。例如，针对被告作出的同一个行政行为，在原来提出的撤销请求的基础上追加赔偿请求、将原来提出的撤销请求变更为确认违法请求，或者只是单纯对于请求金额作出增减。在这种情况下，虽然具体的请求发生了变化，但请求的基础并未发生变更，因而可以在一个诉讼程序内审理新请求，旧请求的诉讼资料或证据资料可以被用于新请求的审理。

3.在诉讼过程中被告对原告作出新的具体行政行为，人民法院尽管可以将新旧行为合并审理，但却不是通过原告在同一个诉讼中“提出新的诉讼请求”，而须原告首先针对新的具体行政行为另案提起诉讼，再由人民法院斟酌是否适宜合并审理。

4.必须裁定撤销原判决发回原审人民法院重审的，仅限于“原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的”情形。即使“原判决认定事实不清、证据不足的”，也不是必须发回原审人民法院重审，第二审人民法院也可以自己“查清事实后改判”。而且，法律还强调，“原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审”。之所以作出这样的规定，体现的是对于诉讼程序的成本考量，有利于减轻当事人诉累，避免案件终审不终。值得指出的是，《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条关于发回原审人民法院重审的规定，针对的基本是案件仍需要重新作出实体判决的情形，如果第一审人民法院作出实体判决后，第二审人民法院认为不应当受理，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十九条第一项的规定，在撤销第一审人民法院判决的同时，既可以发回重审，也可以迳行驳回起诉。

☑ 裁判文书

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2017）最高法行申1183号

再审申请人（一审原告、二审被上诉人）侯春明，男，1964年4月22日出生，汉族，住山西省吕梁市离石区西属巴街道办盛地村

委托代理人董安全，北京贵宾律师事务所律师。

再审被申请人（一审被告、二审上诉人）吕梁市离石区人民政府，住所地山西省吕梁市离石区交通路69号。

法定代表人吕文平，该区人民政府区长。

再审申请人侯春明因诉吕梁市离石区人民政府（以下简称离石区政府）房屋行政强制一案，不服山西省高级人民法院（2016）晋行终373号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成由审判员李广宇、审判员董保军、审判员方金刚参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。

山西省吕梁市中级人民法院一审查明：侯春明于1995年4月12日取得离集建（1995）字第1004334号集体土地建设用地使用证。2013年吕梁市城市总体规划，侯春明的此宅基地规划在吕梁市新城建设规划范围内。2013年4月19日，山西省人民政府批准吕梁市人民政府将集体土地转为建设用地。《吕梁市新城建设房屋征收与补偿方案》中规定，为设施城市总体规划，加快城市建设，由吕梁市人民政府作出房屋征收决定，离石区政府具体负责所属范围内的房屋征收工作。2013年7月5日（农历5月28日）、2015年12月17日（农历11月7日），离石区政府在未与侯春明达成安置补偿协议的情况下，组织有关部门强行拆除侯春明的房屋及拆除后新建的房屋。在第二次拆除前，2015年8月16日，吕梁新城离石区城建执法监察大队以违法建筑为由给侯春明下达了吕新离建执拆字（2015）第129号责令限期拆除通知书。2015年12月6日，吕梁市离石区城乡建设管理局以违法建筑为由给侯春明下达了离建限拆字（2015）第119号责令限期拆除通知书。侯春明不服，诉至法院，请求:1.判令离石区政府强行拆除其房屋的行政行为违法；2.征用土地行政行为违法；3.诉讼费由离石区政府负担。侯春明在一审当庭撤回第2项诉讼请求，合议庭予以准许。

山西省吕梁市中级人民法院一审认为：侯春明诉讼请求为确认离石区政府强拆行为违法。《吕梁市新城建设房屋征收与补偿方案》明确规定房屋征收是离石区政府具体负责的工作，离石区政府也认可其及相关部门为涉案拆迁行为人，故离石区政府是本案适格的被告主体。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十七条、第四十二条的规定，行政机关在作出强制执行决定前应当事先催告当事人履行义务，在书面催告中应当载明当事人依法享有的陈述权和申辩权。经催告当事人逾期仍不履行行政决定且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。在实施行政强制执行中，行政机关可以在不损害公共利益和他人合法权益的情况下，与当事人达成执行协议，当事人不履行执行协议的，行政机关应当恢复强制执行。侯春明、离石区政府在未达成安置补偿协议的情况下，离石区政府即实施强制拆除行为，而且在实施强制拆除行为过程中，既未事先履行催告义务，保障当事人的陈述权和申辩权，也未作出强制执行决定，明显违反了《中华人民共和国行政强制法》的有关规定，离石区政府强制拆除侯春明房屋的行政行为，应依法确认违法。离石区政府认为责令拆除违法建筑的行政机关是独立的城建部门，与政府没有关联，但是侯春明提起的诉讼并非针对违法建筑的认定，而是强制拆除行为，与政府没有关联的辩解不能成立，而且即使对违法建筑的拆除也应当依法在合法的程序中进行。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项的规定，作出（2015）吕行初字第127号行政判决，确认离石区政府于2013年7月5日、2015年12月17日对侯春明房屋强制拆除的行政行为违法。

离石区政府不服，提起上诉。

山西省高级人民法院二审认为：本案侯春明起诉时主要是请求确认对其房屋进行的两次行政强制拆除行为违法。第一次行政强制拆除行为发生在2013年7月5日，侯春明当时就知道此强制拆除行为，其于2015年12月7日提起诉讼，超过法定2年的起诉期限。第二次行政强制拆除发生在2015年12月17日，侯春明是在2015年12月7日提起本案诉讼，原审法院于12月15日收到侯春明的起诉材料时，第二次强制拆除行为还没有发生，侯春明也无法针对第二次行政强制拆除行为提起行政诉讼。但原审法院于12月18日立案时，第二次行政强制拆除行为已经发生。侯春明在原审庭审时请求对第二次强制拆除行为确认违法，可以认为是其在法定期间增加了诉讼请求，应予准许。原审认定本案涉诉的第二次行政强制拆除行为发生前，吕梁市离石区城乡建设管理局于2015年12月6日以违法建筑为由给侯春明下达了离建限拆字（2015）第119号责令限期拆除通知书，侯春明并没有提供其收到过离石区政府的责令限期拆除通知书，离石区政府也否认向侯春明下达过责令限期拆除通知书。同时侯春明也没有其他证据证明离石区政府实施了2015年12月17日的行政强制拆除行为。侯春明认为离石区城乡建设管理局是离石区政府的内设部门，离石区城乡建设管理局实施的行为应视为离石区政府实施的行为的主张不能成立，不予支持。故侯春明起诉离石区政府第二次行政强制拆除行为没有事实依据。侯春明的起诉不符合法定条件。综上，原审判决认定事实不清，判决结果错误，应予撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第六项、第十一项之规定，作出（2016）晋行终373号行政裁定：一、撤销山西省吕梁市中级人民法院(2015)吕行初字第127号行政判决；二、驳回侯春明的起诉。

侯春明向本院申请再审称:1.二审法院对于第一次政府强拆，认为起诉期限已过，属于事实认定错误。再审申请人在房屋被拆除不到两个月就与其他八位村民一同起诉吕梁市政府，但吕梁市中院不予立案。再审申请人给吕梁市中院寄出有关立案的快递单足以证明其诉讼时效没有超过。虽然起诉的是吕梁市政府，但法律规定的是主张权利的起始日期，即使将被告弄错了，也属于起诉期限中断。2.二审法院对于第二次政府强拆，认为被告主体错误，属于法律适用严重错误。根据土地管理法的规定，拆迁的主体是县区级政府和市政府，其下属职能部门没有资格成为拆迁的主体。3.行政诉讼法第六十一条明确规定，二审法院有三种结案方式，但本案二审法院撤销一审判决，却没有发回重审，属于程序性的法律适用严重错误。4.再审被申请人在一审、二审中反驳的主要理由是再审申请人应该起诉市政府而不是区政府。综上，请求依法撤销二审裁定书，裁定发回重审。

本院认为：再审申请人侯春明指控的强行拆除其房屋的行为有两次，其中第一次发生在2013年7月5日。山西省高级人民法院二审认定，侯春明当时就知道此强制拆除行为，其于2015年12月7日提起诉讼，超过法定2年的起诉期限。该认定符合《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款的规定，即：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。”侯春明在再审申请中认为，“二审法院对于第一次政府强拆，认为起诉期限已过，属于事实认定错误”。其具体理由是，“在房屋被拆除不到两个月就与其他八位村民一同起诉吕梁市政府，但吕梁市中院不予立案。给吕梁市中院寄出有关立案的快递单足以证明其诉讼时效没有超过。虽然起诉的是吕梁市政府，但法律规定的是主张权利的起始日期，即使将被告弄错了，也属于起诉期限中断。”对此本院认为，行政诉讼的起诉期限与民法上的诉讼时效有所不同。诉讼时效期间为可变期间。而且，超过诉讼时效期间，当事人自愿履行的，不受诉讼时效限制。起诉期限在性质上则属于程序法上的法定期间，不能中断或者中止，特殊情况下才可申请延长或扣除被耽误的时间。起诉人如果未在法律规定的期间内提起诉讼且无正当理由，其诉权即告丧失。设置起诉期限的目的和功能在于，在尽可能为当事人行使诉权提供比较充裕的时间的同时，也要兼顾行政行为效力的维护，以确保行政法律关系尽早安定。本案中，侯春明尽管主张在房屋被拆除不到两个月时曾给吕梁市中院寄出有关立案的快递，但针对另一被告的起诉并不能带来本案起诉期限中断的效果，其也不具备《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定的起诉期限扣除和延长的法定情形。因此，侯春明的上述再审理由不能成立。

有道是：“一波未平，一波又起。”就在侯春明2015年12月7日针对第一次强拆提起诉讼之后，第二次行政强制拆除于2015年12月17日发生了。正如二审法院所查明，“原审法院于12月15日收到侯春明的起诉材料时，第二次强制拆除行为还没有发生，侯春明也无法针对第二次行政强制拆除行为提起行政诉讼。但原审法院于12月18日立案时，第二次行政强制拆除行为已经发生”。侯春明是在原审庭审时请求对第二次强制拆除行为确认违法，原审法院一并对两次强制拆除行为进行了审理和判决。二审法院也将其定性为“在法定期间增加了诉讼请求”，并表示“应予准许”。对此本院认为，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十五条对“原告提出新的诉讼请求”进行了规定。所谓“提出新的诉讼请求”，通常是指，在不变更诉讼请求同一性的前提下追加或者变更诉讼请求的申请。例如，针对被告作出的同一个行政行为，在原来提出的撤销请求的基础上追加赔偿请求、将原来提出的撤销请求变更为确认违法请求，或者只是单纯对于请求金额作出增减。在这种情况下，虽然具体的请求发生了变化，但请求的基础并未发生变更，因而可以在一个诉讼程序内审理新请求，旧请求的诉讼资料或证据资料可以被用于新请求的审理。但就本案而言，侯春明针对第一次强拆的请求是确认违法，针对第二次强拆的请求亦是确认违法，在请求趣旨上并无什么不同。尤为关键的是，前后两个请求针对的是发生于两个不同时间的两次独立的强拆行为。这种情况更应归类于《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十六条第三项规定的人民法院可以决定合并审理的情形，即，“在诉讼过程中，被告对原告作出新的具体行政行为，原告不服向同一人民法院起诉的”。依据该条规定，在诉讼过程中被告对原告作出新的具体行政行为，人民法院尽管可以将新旧行为合并审理，但却不是通过原告在同一个诉讼中“提出新的诉讼请求”，而须原告首先针对新的具体行政行为另案提起诉讼，再由人民法院斟酌是否适宜合并审理。本案没有另案提起诉讼固有缺陷，但基本符合合并审理的其他要件，离石区政府对此亦没有提出异议，因此并无予以纠正的必要。

再审申请人侯春明主张，“二审法院对于第二次政府强拆，认为被告主体错误，属于法律适用严重错误。根据土地管理法的规定，拆迁的主体是县区级政府和市政府，其下属职能部门没有资格成为拆迁的主体”，故其认为“离石区城乡建设管理局实施的行为应视为离石区政府实施的行为”。对此本院认为，是否具有拆迁的法定职权与是否具体实施拆除行为是两个不同层面的问题，且实施房屋拆除行为并不一定均基于征地拆迁而引发。本案中，根据原审查明的事实，第二次强制拆除行为发生前，离石区城乡建设管理局曾以违法建筑为由向再审申请人下达了责令限期拆除通知书，再审申请人亦无其他证据证明第二次强制拆除行为系由再审被申请人离石区政府所实施。在此情况下，二审法院以再审申请人针对第二次强拆行为提起的诉讼无事实根据、不符合法定起诉条件为由裁定驳回起诉，并无不当。

再审申请人侯春明还主张，“行政诉讼法第六十一条明确规定，二审法院有三种结案方式，但本案二审法院撤销一审判决，却没有发回重审，属于程序性的法律适用严重错误”。对此本院认为，再审申请人所引述的“行政诉讼法第六十一条”，系修改前的行政诉讼法的规定，2015年5月1日起施行的修正后的《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条已对上述条文进行了修改。根据该条规定，将案件发回原审人民法院重审受到严格限制。必须裁定撤销原判决发回原审人民法院重审的，仅限于“原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的”情形。即使“原判决认定事实不清、证据不足的”，也不是必须发回原审人民法院重审，第二审人民法院也可以自己“查清事实后改判”。而且，法律还强调，“原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审”。之所以作出这样的规定，体现的是对于诉讼程序的成本考量，有利于减轻当事人诉累，避免案件终审不终。值得指出的是，《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条关于发回原审人民法院重审的规定，针对的基本是案件仍需要重新作出实体判决的情形，如果第一审人民法院作出实体判决后，第二审人民法院认为不应当受理，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十九条第一项的规定，在撤销第一审人民法院判决的同时，既可以发回重审，也可以迳行驳回起诉。因此，本案二审法院在撤销一审判决的同时，迳行裁定驳回再审申请人的起诉，并无不妥。

综上，再审申请人侯春明的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：

驳回再审申请人侯春明的再审申请。

审判长　　李广宇

审判员　　董保军

审判员　　方金刚

二〇一七年六月二日

法官助理 骆芳菲

书记员 张 兰