业主委员会系列～主体资格及街道是否有权直接撤销业主委员会资格

《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十八条规定，“业主委员会对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为，可以自己的名义提起诉讼。业主委员会不起诉的，专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主可以提起诉讼。”本案中，案涉《大有恬园二期业委会筹建工作终止公告》中关于业委会筹建工作终止的内容，关系到业主大会的召开、业主委员会的选举等涉及案涉小区业主共有利益的事宜，依照前述规定，在业主委员会尚未成立的情况下，有权提起诉讼的应为专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主，被上诉人李德峰、孙家旭、韩红磊作为个别业主，对此内容不具有提起行政诉讼的原告主体资格。但，直接影响了相应业主进行选举的权利，对其权利义务产生实际影响。结合在业委会筹建工作中，被否定业主委员会委员候选人资格的个别业主已经特定，包含被上诉人李德峰、孙家旭的事实，被上诉人李德峰、孙家旭对该内容具有提起行政诉讼的原告主体资格，而被上诉人韩红磊因并非被否定业主委员会委员候选人资格的人员，故对该内容不具有提起行政诉讼的原告主体资格。因此，被上诉人韩红磊不具有提起本案诉讼的原告资格，其起诉依法应予驳回。

相关法律、法规或者规章均未明确授予上诉人大有社区居委会，乃至上诉人凌水街道办有代替业主委员会筹备组或者业主大会直接作出案涉公告，在业主委员会筹备阶段否定业主委员会委员候选人资格的行政职权。因此，上诉人大有社区居委会关于直接否定包括被上诉人李德峰、孙家旭在内的候选人资格的案涉公告内容，因无法定职权而应予撤销。

辽宁省大连市中级人民法院

行政判决书

（2018）辽02行终720号

上诉人（原审被告）大连高新技术产业园区凌水街道大有恬园社区居民委员会，住所地大连高新技术产业园区凌水街道凌水路清恬北园2号。

负责人林稚昕，主任。

上诉人（原审被告）大连高新技术产业园区凌水街道办事处，住所地大连市凌水路168号。

负责人侯卫，主任。

委托代理人黄升平，该街道办事处工作人员。

二上诉人的共同委托代理人陈静，辽宁文柳山律师事务所律师。

被上诉人（原审原告）韩红磊，男，1985年7月8日出生，汉族。

被上诉人（原审原告）李德峰，男，1977年4月1日出生，汉族

被上诉人（原审原告）孙家旭，男，1975年7月7日出生，汉族。

上诉人大连高新技术产业园区凌水街道大有恬园社区居民委员会、上诉人大连高新技术产业园区凌水街道办事处因业委会筹建工作终止公告一案，不服大连高新技术产业园区人民法院（2018）辽0293行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人大连高新技术产业园区凌水街道大有恬园社区居民委员会的负责人林稚昕，大连高新技术产业园区凌水街道办事处的委托代理人黄升平，二上诉人的共同委托代理人陈静，被上诉人李德峰、孙家旭到庭参加诉讼。被上诉人韩红磊经本院传票传唤，无正当理由未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原审法院审理查明，原告李德峰、孙家旭、韩红磊均系大有恬园二期小区（以下简称案涉小区）业主。2017年4月17日，被告大连高新技术产业园区凌水街道大有恬园社区居民委员会（以下简称“大有社区居委会”）作出《关于（首次）业主大会筹备组业主成员报名的通知》，通知案涉小区业主报名或推荐筹备组成员。2017年5月，案涉小区业主大会筹备组成立，筹备组成员包括本案原告李德峰、孙家旭。2017年9月13日，被告大有社区居委会作出《关于业主委员会委员候选人报名的通知》，通知案涉小区业主报名或推荐业委会委员候选人。同日，案涉小区业主大会筹备组作出《关于业主委员会委员候选人产生办法及业主委员会选举方式公示》，对业委会委员候选人选举办法进行公示，内容包括：“一、本届业主委员拟由9名成员组成；二、业主委员会委员候选人应当符合下列条件：……（四）模范履行业主义务，按时交纳物业服务费用和专项维修基金；……。”2017年10月23日，被告大有社区居委会向物业公司发出《协助调查函》，核实已报名业委会委员候选人的17名业主是否模范履行业主义务。同日，物业公司作出《关于协助调查函的回复件》，回复称，上述17名业主中按时交纳物业服务费的业主共8名，其余9名业主未按照《物业管理服务协议》的约定，按时交纳物业服务费，该9名业主包括本案原告李德峰、孙家旭。2017年11月6日，被告大有社区居委会作出《大有恬园二期业委会筹建工作终止公告》，该公告主要内容如前所述。三原告不服，提起本案行政诉讼。

原审法院认为，原告邓博、陆华伟、王彦卓经本院传票传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十八条的规定，对其起诉按照撤诉处理。依据《辽宁省物业管理条例》第六条第二款的规定，居（村）民委员会应当协助街道办事处或者乡镇人民政府做好与物业管理有关的工作。被告大有社区居委会具有协助街道办事处做好与物业管理有关的工作的职责。其于2017年11月6日作出的《大有恬园二期业委会筹建工作终止公告》，以报名业委会委员候选人中的9名业主未按照《物业管理服务协议》的约定，按时交纳物业服务费，不符合候选人条件，由此候选人人数未达到最低限额，且筹备期届满为由，终止此次业委会筹建工作，业委会未成立。上述公告系被告大有社区居委会作出的履行行政管理职责的行为，该行为使原告李德峰、孙家旭不具有业委会委员候选人的资格，对其实体权利产生了实际影响。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十四条第一款的规定，当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告。故本案适格被告应为作出上述公告的被告大有社区居委会。原告韩红磊作为上述公告对象即案涉小区业主，该公告影响了其对上述9名业主进行选举的权利，该公告与其具有一定的利害关系，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。故原告韩红磊有权提起本案行政诉讼，系本案适格原告。被告大连高新技术产业园区凌水街道办事处（以下简称“凌水街道办”）非作出上述公告的行政机关，原告李德峰、孙家旭、韩红磊起诉被告凌水街道办于法无据，其对被告凌水街道办提出的诉讼请求，该院不予支持。本案争议焦点为被告大有社区居委会于2017年11月6日作出《大有恬园二期业委会筹建工作终止公告》是否合法。首先，《中华人民共和国物权法》第七十条规定：“业主对建筑物内的住宅、经营性用房等专有部分享有所有权，对专有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的权利。”《物业管理条例》第六条规定：“房屋的所有权人为业主。业主在物业管理活动中，享有下列权利……（五）选举业主委员会成员，并享有被选举权；……。”第十六条第二款规定：“业主委员会委员应当由热心公益事业、责任心强、具有一定组织能力的业主担任。”据此，业主对在同一物业管理区域的共有部分享有共同管理的权利。业委会系业主大会的执行机构，业主具有被选举为业委会委员的权利系基于对物业小区共有部分享有共同管理的权利而取得，业主可通过法定程序选举出热心公益事业、责任心强、具有一定组织能力的业主担任业委会委员。其次，《辽宁省物业管理条例》第三十一条第二款规定：“业主委员会委员应当是物业管理区域内的业主，并符合下列条件：……（三）按时交纳物业服务费用和住宅专项维修资金；……。”该地方性法规的立法目的在于通过对拒付物业服务费、不缴存住宅专项维修资金的业主参选为业委会委员的权利进行限制，从而确保选举出来的业委会能较好地执行业主大会的决定事项，履行好业主大会赋予的职责。上述规定是对业主共同管理权利的一种限制，适用该规定必须结合其立法目的并根据案件的实际情况进行认定。是否属于前述“按时交纳物业服务费用”，应在于业主是否存在无正当理由拒绝交纳、故意拖欠的情形，从而损害业主共同权益，达到需否定其参选业委会委员资格的情况。原告李德峰、孙家旭、韩红磊主张，其未按照《物业管理服务协议》约定的时间交纳物业费的原因，包括出国、家庭困难、对物业服务质量及提前交纳物业服务费的约定有异议等，并不存在无正当理由拒绝交纳、故意拖欠的情形。该院认为，在没有证据证明业主系无正当理由拒绝交纳、故意拖欠物业服务费用的情况下，仅以业主未按照物业公司与业主约定的时间交费，即否定其参选业委会委员的资格，不具有事实和法律依据，据此作出的《大有恬园二期业委会筹建工作终止公告》，应当予以撤销，对于该9名业主的业委会委员候选人资格，该院予以确认。关于原告要求恢复业委会委员被选举资格即候选人资格的诉讼请求，本案系撤销行政公告纠纷，撤销上述否定候选人资格的公告，即恢复候选人资格，原告该项主张不属于独立的诉讼请求。综上，原告李德峰、孙家旭、韩红磊提出的撤销上述公告的诉讼请求，于法有据，该院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十八条、第七十条第（一）项、第（二）项之规定，判决：一、对原告邓博、陆华伟、王彦卓的起诉，按照撤诉处理；二、撤销被告大连高新技术产业园区凌水街道大有恬园社区居民委员会于2017年11月6日作出的《大有恬园二期业委会筹建工作终止公告》；三、驳回原告李德峰、孙家旭、韩红磊对大连高新技术产业园区凌水街道办事处的诉讼请求。案件受理费50元，由被告大连高新技术产业园区凌水街道大有恬园社区居民委员会负担。

上诉人大有社区居委会、上诉人凌水街道办不服，共同上诉称：请求撤销原审判决第二项，改判驳回被上诉人的诉讼请求或者起诉。主要理由是：一、被上诉人请求撤销案涉终止公告，没有任何依据。1.上诉人凌水街道办具有对其行政区域内设立业主大会和候选业主委员会进行指导和监督的职权，上诉人大有社区居委会具有协助职责，均不存在滥用职权的情形。2.根据《业主大会和业主委员会指导规则》的规定，筹备组应在自组成之日起90日内完成筹备工作，组织召开首次业主大会会议。现案涉筹备工作已进行了五个多月，筹备期限早已届满，应当终止。二、对于“未按时交纳物业费的业主不具有成为业主委员会候选人的资格”是有明确法律依据的，原审判决的理解是错误的。三、本案的处理结果事关业主委员会委员的资格认定，社会影响较大。四、被上诉人不具有原告资格。根据《物业管理条例》第十一条之规定，案涉终止公告涉及到大有恬园二期全体业主的重大事项，应由小区业主共同决定。根据《物业管理条例》第十二条及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十八条第二款之规定，因案涉小区业主共1600多户，被上诉人明显不符合比例要求，不具有诉讼主体资格。

被上诉人李德峰、孙家旭共同辩称，一、其具有诉讼主体资格。1.二上诉人以公告的形式剥夺其被选举权，剥夺了其管理小区的资格。二上诉人对此有起诉的资格。二、原审判决认定事实清楚，适用法律正确。1.是否缴纳物业费，属于债权债务关系，不能据此否定业主的被选举权。2.业主是否符合选举资格，应该由全体业主集体决定，而不是由二上诉人决定。3.二上诉人提交的《大连市关于〈物业管理条例〉实施办法》不是法律、行政法规或者地方法规，不具有法律效力。若与上位法发生冲突，只能按照上位法的有关规定处理。三、案涉筹备工作已进行了五个多月，事出有因，与二上诉人滥用职权有关。四、上诉人大有社区居委会不具有行政职能，无权作出案涉行政行为。请求驳回上诉，维持原判。

被上诉人韩红磊未到庭参加诉讼，亦未向本院提交书面答辩意见。

本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。

本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十八条规定，“业主委员会对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为，可以自己的名义提起诉讼。业主委员会不起诉的，专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主可以提起诉讼。”本案中，案涉《大有恬园二期业委会筹建工作终止公告》中关于业委会筹建工作终止的内容，关系到业主大会的召开、业主委员会的选举等涉及案涉小区业主共有利益的事宜，依照前述规定，在业主委员会尚未成立的情况下，有权提起诉讼的应为专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主，被上诉人李德峰、孙家旭、韩红磊作为个别业主，对此内容不具有提起行政诉讼的原告主体资格。但，直接影响了相应业主进行选举的权利，对其权利义务产生实际影响。结合在业委会筹建工作中，被否定业主委员会委员候选人资格的个别业主已经特定，包含被上诉人李德峰、孙家旭的事实，被上诉人李德峰、孙家旭对该内容具有提起行政诉讼的原告主体资格，而被上诉人韩红磊因并非被否定业主委员会委员候选人资格的人员，故对该内容不具有提起行政诉讼的原告主体资格。因此，被上诉人韩红磊不具有提起本案诉讼的原告资格，其起诉依法应予驳回。

《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。…行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。…”本案中，从现有证据看，案涉《大有恬园二期业委会筹建工作终止公告》的作出主体为上诉人大有社区居委会。虽然二上诉人均认可该公告系基于上诉人凌水街道办的委托而作出，但并无相关证据予以证明，因此，对于二上诉人关于该公告系上诉人凌水街道办作出的主张，本院不予采纳。

案涉公告作出时适用的《物业管理条例》（2016年2月6日修订）第十条规定，“同一个物业管理区域内的业主，应当在物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门或者街道办事处、乡镇人民政府的指导下成立业主大会，并选举产生业主委员会。…”第十六条第一款规定，“业主委员会应当自选举产生之日起30日内，向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府备案。”案涉公告作出时适用的《大连市实施〈物业管理条例〉办法》（大连市人民政府令第105号）第三条第四款规定，“街道办事处、乡镇人民政府应当协调物业管理与社区建设的关系，协助房地产行政主管部门对物业管理活动进行监督管理。居民委员会应当依法履行职责，支持、指导业主委员会日常工作。”第十六条第二款规定“业主委员会应当自选举产生之日起三十日内，向物业所在地县（市）区房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府备案。备案材料中应当载明业主大会成立情况、业主大会议事规则、管理规约、业主委员会委员名单和各项表决结果。备案材料齐全的，物业所在地县（市）区房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府出具备案回执。”第十七条第二款规定，“物业管理区域召开业主大会会议前，业主委员会应当告知相关的居民委员会。居民委员会可以派员列席。”第四十条第一款规定，“业主、业主委员会、物业使用人和物业服务企业在物业管理活动中发生矛盾和争议的，可以向物业所在地的街道办事处、乡镇人民政府或者居民委员会反映，街道办事处、乡镇人民政府或者居民委员会应当及时进行调解。”根据上述规定可知，成立业主大会，选举产生业主委员会是物业管理区域内的业主进行自我管理的法定权利。在此过程中，街道办事处或者居民委员会应充分尊重物业管理区域内业主的真实意愿，依法履行指导、监督职责。但是，相关法律、法规或者规章均未明确授予上诉人大有社区居委会，乃至上诉人凌水街道办有代替业主委员会筹备组或者业主大会直接作出案涉公告，在业主委员会筹备阶段否定业主委员会委员候选人资格的行政职权。因此，上诉人大有社区居委会关于直接否定包括被上诉人李德峰、孙家旭在内的候选人资格的案涉公告内容，因无法定职权而应予撤销。

综上，原审判决认定事实清楚，但适用法律有误，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、第六十九条、第七十条第（四）项、第八十九条第一款第（二）项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

一、维持大连高新技术产业园区人民法院（2018）辽0293行初4号行政判决第一项；

二、撤销大连高新技术产业园区人民法院（2018）辽0293行初4号行政判决第二项和第三项；

三、驳回原审原告韩红磊的起诉；

四、驳回原审原告李德峰、孙家旭关于撤销《大有恬园二期业委会筹建工作终止公告》中业委会筹建工作终止内容的起诉；

五、撤销原审被告大连高新技术产业园区凌水街道大有恬园社区居民委员会于2017年11月6日作出的《大有恬园二期业委会筹建工作终止公告》中关于否定业主委员会委员候选人资格的内容；

六、驳回原审原告李德峰、孙家旭的其他诉讼请求。

一审案件受理费人民币50元，由上诉人大连高新技术产业园区凌水街道大有恬园社区居民委员会负担，二审案件受理费人民币100元，由上诉人大连高新技术产业园区凌水街道大有恬园社区居民委员会、上诉人大连高新技术产业园区凌水街道办事处各负担50元。

本判决为终审判决。

审判长 苍　琦

审判员 徐建海

审判员 李　健

二○一九年二月二十八日

书记员 迟佳雯

附：本判决适用的相关法律依据

1.《中华人民共和国行政诉讼法》

第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：

（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；

（二）有明确的被告；

（三）有具体的诉讼请求和事实根据；

（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。

第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。

第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：

（一）主要证据不足的；

（二）适用法律、法规错误的；

（三）违反法定程序的；

（四）超越职权的；

（五）滥用职权的；

（六）明显不当的。

第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：

（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；

（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；

（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；

（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。

原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。

人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。

2.《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》

第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：

（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；

（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；

（三）错列被告且拒绝变更的；

（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；

（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；

（六）重复起诉的；

（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；

（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；

（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；

（十）其他不符合法定起诉条件的情形。

前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。

人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。