大连中院：人社局作出行政强制执行前催告书属程序性行为，不可诉

裁判要旨

《中华人民共和国行政强制法》第五十四条规定，“行政机关申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务。催告书送达十日后当事人仍未履行义务的，行政机关可以向所在地有管辖权的人民法院申请强制执行；执行对象是不动产的，向不动产所在地有管辖权的人民法院申请强制执行。”本案中，案涉《行政强制执行前催告书》系被上诉人甘区人社局依照前述规定而作出，是被上诉人甘区人社局在申请人民法院强制执行案涉《劳动保障行政处罚决定书》前作出的程序性行为，不属于可诉的行政行为，也即不属于人民法院行政诉讼的受案范围。

裁判文书

辽宁省大连市中级人民法院

行 政 裁 定 书

（2019）辽02行终69号

上诉人（原审原告）大连赛9福斯特塑料制品厂，住所地大连市甘井子区大连湾街道北海经济开发小区。

投资人朱荣，厂长。

委托代理人张誉腾，辽宁住邦律师事务所律师。

委托代理人郝建华，辽宁智投律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）大连市甘井子区人力资源和社会保障局，住所地大连市甘井子区松江路19号。

负责人范重煦，局长。

委托代理人白雨，该局工作人员。

委托代理人任间，该局工作人员。

上诉人大连赛福斯特塑料制品厂因与被上诉人大连市甘井子区人力资源和社会保障局（以下简称“甘区人社局”）劳动监察行政处罚决定及行政强制执行催告一案，不服大连市沙河口区人民法院（2018）辽0204行初132号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。

原审法院认定，被告在对原告查处是否存在拖欠劳动者工资问题过程中，于2017年11月9日向原告发出《劳动保障监察调查询问书》，要求原告十日内提交营业执照、授权委托书、职工名册、劳动合同书、工作时间记录、工资发放记录、财务总账工资支付明细账，单位劳动规章制度、考勤记录等相关材料。当日，原告提交了授权委托书及受委托人于姬的身份证复印件，此后未提交其他材料。被告两次电话提醒要求原告提交材料，原告亦未提交。2017年12月4日，被告对原告拒不提交材料，有无理抗拒、阻挠劳动保障监察的行为予以立案。2018年2月7日，被告对原告作出大甘人社改字［2017］079号《劳动保障监察限期整改指令书》和大甘人社告字［2017］079号《劳动保障行政处罚先行告知及听证告知书》，并于2018年2月11日向原告邮寄送达，原告于2018年2月13日签收。原告未提出陈述申辩也未提出听证申请，亦未按照限期整改指令书的要求提供资料接受询问。2018年3月5日，被告对原告作出大甘人社罚字［2017］039号《劳动保障行政处罚决定书》，对原告存在的上述违法行为处以罚款20000元。并于2018年3月9日向原告邮寄送达，原告于2018年3月11日签收。原告在收到上述处罚决定书后未在法定期限内申请行政复议或者行政诉讼，又未履行行政处罚决定，被告于2018年9月12日作出《行政强制执行前催告书》，并于2018年9月13日向原告邮寄送达，原告于2018年9月15日签收。被告向原告邮寄送达的地址均为大连市甘井子区大连湾街道北海经济开发小区。

原审法院认为，被告甘区人社局在执法过程中的送达程序符合法律规定。被告在未能直接送达文书的情况下，向原告工商登记注册地址邮寄送达文书，该地址亦为原告在本次起诉时起诉状中列明的住所地。原告于2018年3月11日签收被告邮寄的行政处罚决定，被告在处罚决定中亦告知了诉权和起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”本案中，原告至2018年10月17日才提起行政诉讼，已超过法律规定的六个月起诉期限，且无正当理由，原告起诉不符合起诉条件，应予以驳回。被告作出的《行政强制执行前催告书》是对行政处罚决定进入执行程序前的催告行为，属程序性行为，不属于可诉的行政行为。原告对该催告行为提起行政诉讼，亦应予以驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第二项、第十项、第一百零一条第一款第二项的规定，裁定：驳回原告大连赛福斯特塑料制品厂的起诉。

上诉人大连赛福斯特塑料制品厂上诉称，请求撤销原审裁定，指令原审法院审理。主要理由是：一、原审裁定认定案涉《劳动保障行政处罚决定书》于2018年3月11日送达给上诉人，是错误的。1.被上诉人提交的邮寄单据上没有文件品名，不能证明邮寄的系案涉《劳动保障行政处罚决定书》。2.被上诉人提交的中国邮政EMS邮件查询材料不能证明案涉邮件送达至上诉人。3.上诉人有证据证明其投资人朱荣于2018年3月11日不在大连，无法签收案涉邮件。二、案涉《行政强制执行前催告书》对上诉人加处罚款20000元，对上诉人的权利义务产生实际影响，属于可诉的行政行为。

被上诉人甘区人社局辩称，一、被上诉人作出案涉《劳动保障行政处罚决定书》，具有充分的职权依据、事实依据和法律依据，裁量适当，程序合法。二、被上诉人在直接送达失败的情况下，采取了邮寄送达方式。被上诉人提交的邮寄单据、中国邮政EMS邮件查询材料可以证明上诉人已于2018年3月11日签收案涉《劳动保障行政处罚决定书》。上诉人所述邮寄单据上没有文件品名，与事实不符。三、上诉人对案涉《劳动保障行政处罚决定书》的起诉，超过法定六个月的起诉期限。四、案涉《行政强制执行前催告书》系被上诉人依照《中华人民共和国行政处罚法》和《中华人民共和国行政强制法》的规定作出的，不属于可诉的行政行为。请求驳回上诉，维持原裁定。

本院经审理查明，2018年3月5日，被上诉人甘区人社局对上诉人大连赛福斯特塑料制品厂作出大甘人社罚字［2017］079号《劳动保障行政处罚决定书》。原审裁定将该处罚决定书的编号认定为大甘人社罚字［2017］039号，应属笔误，本院对此予以纠正。本院经审理查明的其他事实与原审裁定认定的事实一致，本院予以确认。

另查明，在本院二审审理期间，上诉人大连赛福斯特塑料制品厂向本院提交了其投资人朱荣在航空公司、滴滴打车的订单，以及在山东省青岛市的房屋租赁合同等证据材料，以证明其投资人朱荣于2018年3月11日不在辽宁省大连市。被上诉人甘区人社局在本院询问时向上诉人大连赛福斯特塑料制品厂出具了编号为1093050565616的中国邮政EMS特快专递寄件人联的原件，该邮件载明的收件人为朱荣，单位名称为大连赛福斯特塑料制品厂，电话/手机处留有朱荣和大连赛福斯特塑料制品厂的委托代理人于姬二人的手机号码，同时其上有：“1.大连市甘井子区人力资源和社会保障局《劳动保障行政处罚决定书》大甘人社罚字［2017］079号；2.送达回证大甘人社罚回证字［2017］第（079）号”的字样。

又查明，根据大连市甘井子区市场监督管理局颁发的营业执照显示，上诉人大连赛福斯特塑料制品厂系个人独资企业。

本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”第四十八条第一款规定，“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款规定，“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：…（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；…”本案中，从现有证据看，被上诉人甘区人社局提交的编号为1093050565616的中国邮政EMS特快专递邮寄凭证以及盖有“大连市邮政局”印章的邮件全程跟踪查询结果单，足以证明案涉《劳动保障行政处罚决定书》已于2018年3月11日送达给上诉人大连赛福斯特塑料制品厂。虽然上诉人大连赛福斯特塑料制品厂主张其投资人朱荣于2018年3月11日不在辽宁省大连市，并提交了相应证据，但其该主张及相应证据不足以否定案涉《劳动保障行政处罚决定书》已送达至作为个人独资企业的上诉人大连赛福斯特塑料制品厂的事实。现上诉人大连赛福斯特塑料制品厂于2018年10月17日对案涉《劳动保障行政处罚决定书》提起行政诉讼，显已超过法定的六个月起诉期限。此外，上诉人大连赛福斯特塑料制品厂亦无据证明其存在前述规定的应予扣除起诉期限的情形。因此，上诉人大连赛福斯特塑料制品厂对案涉《劳动保障行政处罚决定书》提起本案诉讼，不符合法定的起诉条件。

《中华人民共和国行政强制法》第五十四条规定，“行政机关申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务。催告书送达十日后当事人仍未履行义务的，行政机关可以向所在地有管辖权的人民法院申请强制执行；执行对象是不动产的，向不动产所在地有管辖权的人民法院申请强制执行。”本案中，案涉《行政强制执行前催告书》系被上诉人甘区人社局依照前述规定而作出，是被上诉人甘区人社局在申请人民法院强制执行案涉《劳动保障行政处罚决定书》前作出的程序性行为，不属于可诉的行政行为，也即不属于人民法院行政诉讼的受案范围。

综上，上诉人大连赛福斯特塑料制品厂的起诉，不符合法定起诉条件，依法应予驳回。原审裁定并无不当，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：

驳回上诉，维持原裁定。

本裁定为终审裁定。

审判长　苍　琦

审判员　李　健

审判员　徐建海

二〇一九年三月十五日

书记员　姜雪婷