最高法判例：对历史遗留的土地权属争议问题的处理

来源：最高人民法院司法案例研究院

裁判要点

在认定事实的过程中，法官必须在逐一审查证据、去伪存真的基础上，对证据进行综合分析判断，根据不同案件待证事实的证明标准、举证责任的承担等，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验，根据法官的内心确认，客观准确地认定事实，而不是就个别证据的证明效力孤立地分析、判断、认定事实。

在处理土地权属争议过程中，人民政府应当充分查明争议土地权属演变及使用情况的历史脉络，尊重历史、照顾现实，依法妥善作出处理。对于历史上已经签订过协议，明确各方权属的，应当充分尊重协议的效力，结合土地使用情况，确定土地所有权和使用权的归属。城市集体所有制单位长期使用的国有土地，依法应当将土地所有权确定为国家所有，土地使用权归该集体所有制单位。

中华人民共和国最高人民法院

行 政 判 决 书

（2019）最高法行再69号

再审申请人（一审第三人、二审第三人）广东省阳春市春湾镇渔业队。

诉讼代表人蔡文耀。

委托代理人谭燕科。

被申请人（一审原告、二审上诉人）广东省阳春市春湾镇前进经济联合社。

法定代表人罗祥海。

委托代理人赖培强。

一审被告、二审被上诉人广东省阳春市人民政府。

法定代表人罗汉杰。

行政机关负责人李孟文。

委托代理人严垠章。

委托代理人陈祖军。

一审被告、二审被上诉人广东省阳江市人民政府。

法定代表人温湛滨。

委托代理人陈章钢。

委托代理人黄柱衡。

原审第三人广东省阳春市春湾镇前进大塘头经济合作社。

法定代表人张进华。

再审申请人广东省阳春市春湾镇渔业队（以下简称春湾渔业队）因诉被申请人广东省阳春市春湾镇前进经济联合社（以下简称前进经联社），一审被告、二审被上诉人广东省阳春市人民政府（以下简称阳春市政府）、阳江市人民政府（以下简称阳江市政府）及原审第三人广东省阳春市春湾镇前进大塘头经济合作社（以下简称大塘头经济社）土地确权行政裁决及行政复议一案，不服广东省高级人民法院于2018年4月26日作出的（2017）粤行终1580号行政判决，向本院申请再审。本院于2018年12月25日作出（2018）最高法行申10056号行政裁定，依法提审本案。提审后，本院于2019年3月6日立案，依法组成合议庭进行审理。案件现已审理终结。

阳江市中级人民法院（2016）粤17行初34号行政判决认为，前进经联社与春湾渔业队争议的鱼塘，解放后被没收没有分配给农民，鱼塘的土地所有权属于国家。前进经联社在一定时间范围内获得争议鱼塘的使用权和收益权，但并不改变争议鱼塘土地属国家所有的性质。1962年在原春湾镇人民公社管理委员会组织下，水上渔业队与原前进大队签订《鱼塘评议合约》，春湾渔业队重新取得争议鱼塘的管理、使用和收益权，争议鱼塘长期由春湾渔业队管理使用，阳春市政府将使用权确定给春湾渔业队，符合法律规定。由于文子盎塘兼有灌溉农田的水母塘功能，阳春市政府规定文子盎塘的使用不能影响前进大陂及其水渠的蓄水排灌功能，符合法律规定。大塘头经济社持有1962年《阳春县生产队土地房产所有权证》，但该证对争议鱼塘的登记没有权源依据，不符合法律规定，依法不具有证明争议鱼塘权属的法律效力。春府裁（2015）2号《阳春市政府关于阳春市春湾镇前进村经济联合社与春湾镇居民委员会渔业队对鱼塘土地权属争议的处理决定书》（以下简称2号确权决定）认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当；阳府行复（2016）1号《行政复议决定书》（以下简称1号复议决定）适用法律、法规正确、程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回前进经联社的诉讼请求。前进经联社不服，提起上诉。

广东省高级人民法院（2017）粤行终1580号行政判决认为，虽然前进经联社与春湾渔业队于1962年4月4日签订《鱼塘评议合约》，但大塘头经济社于1962年10月10日领取由原阳春县人民政府颁发的包括涉案鱼塘的《阳春县生产队土地房产所有证》，该证应当作为涉案鱼塘的权属凭证。被诉2号确权决定未查明前进经联社与春湾渔业队签订《鱼塘评议合约》后是否实际履行该合约。春湾渔业队一审提交的一系列缴纳农业税的证据，不能证明上述农业税即为春湾渔业队从1962年起缴纳的涉案鱼塘公购粮代金。前进经联社提交的组织建造涉案鱼塘相关水利设施的照片，及前进村委会下属十七个经济合作社出具的《证明》，能够证明涉案鱼塘的功能及上诉人管理使用涉案鱼塘的事实。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决撤销一审行政判决；撤销2号确权决定和1号复议决定，由阳春市政府重新作出行政行为。

春湾渔业队申请再审称：1.大塘头经济社于1962年10月领取的《阳春县生产队土地房产所有证》，系其自己填写，不真实、不合法，不应作为涉案鱼塘的权属凭证。2.大塘头经济社没有管理使用涉案鱼塘。请求撤销二审判决，依法再审本案，维持一审判决。

阳春市政府答辩称：大塘头经济社于1962年领取的《阳春县生产队土地房产所有证》不属实、不合法，不能作为本案的确权依据，且涉案鱼塘土改时没有分给农民集体，在土改结束后一直由春湾渔业队进行管理、使用、收益，所有权应归国家，使用权应归春湾渔业队。请求撤销二审判决，改判维持一审判决。

阳江市政府答辩称：1.大塘头经济社虽然持有涉案鱼塘的《阳春县生产队土地房产所有证》，但该证是在1962年4月4日原春湾镇人民公社管理委员会的组织下，前进经联社与春湾渔业队签订《鱼塘评议合约》后领取的，缺乏土地权属来源依据，不能作为确权根据。2.前进经联社组织建设涉案鱼塘的相关水利设施，行使的是不动产相邻权，与涉案水塘的管理使用无关，不能作为管理使用涉案水塘的事实依据。请求撤销二审判决，改判维持一审判决。

前进经联社答辩称：1.1962年”四固定”时原阳春县人民政府给大塘头经济社颁发涉案鱼塘的《阳春县生产队土地房产所有证》，所有权属于大塘头经济社。2.前进经联社及大塘头经济社有长期使用、管理鱼塘的事实，渔业队没有也不可能履行《鱼塘评议合约》。请求驳回春湾渔业队的再审申请。

大塘头经济社未提交书面答辩意见。

本案经审理查明，争议鱼塘位于春湾镇人民政府（以下简称春湾镇政府）门前东南侧及春湾公园以东一带。经原县建委测量队于1993年8月实地测量，鱼塘总面积为158.918亩。具体名称、四至范围及面积为：1.大塘49.718亩（含停车场2.859亩），东至医院门前塘塘基外侧，南至车站宿舍、前进小学现校舍、瓦岗灿塘塘基外侧，西至街道边，北至鸳鸯路边；2.饭堂仔塘5.635亩，东至长塘仔塘基边，南至鸳鸯路边，西至街道边，北至镇府宿舍房前（该塘于1993年被春湾镇政府征用而填为平地）；3.长塘仔塘8.378亩（1998年和2002年该塘被春湾镇政府征用1.32亩，现实际面积7.058亩），东至鸳鸯路基边，南至鸳鸯路基边，西至镇府广场舞台背，北至新担塘塘基边；4.瓦岗灿塘10.664亩，东至塘基边，南至旧前进小学路塘基，西至塘基内侧，北至医院门前塘桥仔的排水沟内侧为界；5.新担塘14.231亩，东至塘基边，南至长塘仔塘塘基内侧，西至镇府饭堂背屋边，北至房屋边；6.文子盎塘52.011亩，东至石山脚塘基外侧，南至鸳鸯路塘基边，西至路基边、幼儿园、民房屋边，北至旧塘基边；7.医院门口塘18.281亩，东至塘基外侧，南至塘基外侧，西至大塘塘基，北至鸳鸯路基边。

上述争议鱼塘解放后由政府没收。土地改革结束后，春湾区人民政府为解决渔民的生活出路，将鱼塘安排给春湾渔业队管理。1958年底，春湾镇公社将鱼塘调拨给公社养猪场。1961年公社企业下放时，又将鱼塘交给原前进大队管理。1962年4月4日，在原春湾镇人民公社管理委员会组织下，春湾镇公社水上渔业队与原前进大队签订《鱼塘评议合约》约定，原前进大队原耕养的春湾公园附近大小鱼塘四口，即大塘、塘尾（指文子盎塘）、新担塘、公园塘仔，从1962年3月31日起,交回春湾镇公社水上渔业队管理，鱼塘公粮和上调任务由接管方负责，接管方对鱼塘有管理权和主决权。1962年8月3日，原春湾区管理委员会向原阳春县人民委员会提交《关于春湾公社公购粮包干任务减少原因及镇公社缴纳公粮代金问题的请示报告》（以下简称1962年请示），主要内容：前进大队在1961年所管养的4口鱼塘面积共189亩，负担公粮13519斤，确实没有稻谷交纳，只有要求交纳公粮代金。我们最后意见，该鱼塘在土改时为照顾渔民生活困难，故特分给渔民（即现水上大队）管养，今年前进大队交回鱼塘由他们管养，所应负担的公粮，要求缴交代金也是合理的，我们没意见，同意这样做。原县委李炎副书记在该报上批示：”经县委研究，同意春湾鱼塘所应负担粮食任务13519斤转为春湾镇负责管养经营鱼塘单位负担，并改为交代金，请人委下通知有关单位”。同年8月21日，原阳春县人民委员会下发（1962）春财字第26号《关于减春湾公社公购粮包干任务转为春湾镇公社经营鱼塘单位负担问题的批复》（以下简称26号批复），确定春湾鱼塘所应负担粮食任务13519市斤转为春湾镇公社负责管养经营鱼塘单位负担，并改为交公粮代金。春湾渔业队从1962年4月起至1989年春湾渔业队与前进经联社发生争议止，一直对争议鱼塘进行管理使用，并承担争议鱼塘的公购粮缴纳任务。1962年10月10日，前进大队大塘头生产队将3口鱼塘按90亩面积填入其土地证。春湾镇政府因修筑道路和建球场的需要，占用公园仔塘全部和大塘及医院门口塘部分土地，1982年原阳春县人民政府作出批复给予春湾渔业队，减免29亩鱼塘的公粮代金。1998年，春湾镇政府向春湾渔业队征用饭堂仔塘全部5.635亩和长塘仔塘0.959亩共6.594亩填平建办公楼设施，并按有关规定给予春湾渔业队补偿，且减免该鱼塘的公购粮任务409公斤。2002年镇政府兴建文化广场，再次征用长塘仔塘0.361亩，并对春湾渔业队给予土地补偿。解放前和解放后，文子盎塘一直都有灌溉现前进小学一带农田的水母塘作用，其中也包括前进经联社和大塘头经济社在这一带的农田的灌溉。春湾渔业队前身春湾公社水上运输队，是原春湾镇公社吃商品粮的集体单位，属于城市集体所有制单位。

1989年10月，春湾渔业队在大塘西南边填塘建停车场时，前进经联社阻止，双方发生土地权属争议，春湾渔业队申请对鱼塘土地权属确权。1990年3月27日，原阳春县人民政府作出春府调处字（1990）007号《关于春湾镇前进管理区与春湾镇大队渔业队对大塘等塘权属争议问题的裁决》（以下简称7号裁决），终止前进经联社与春湾渔业队于1962年4月4日签订的《鱼塘评议合约》；争议鱼塘归前进经联社集体所有和使用。春湾渔业队不服，提起行政诉讼，请求撤销7号裁决。1991年11月21日，原阳春县人民法院作出（1990）春法行判字第37号行政判决（以下简称37号行政判决），撤销7号裁决；变更争议鱼塘的权属归春湾镇政府东侧一口”新担塘”（21.675亩）和南边（即春湾镇府门前）东（6.135亩）、西（3.45亩）两边的两口小塘（三口鱼塘共31.26亩）的所有权归国家（即春湾镇政府）所有，鱼塘继续由春湾渔业队养鱼管理使用和收益，余下的四口鱼塘（合共70.444亩，含已建停车场点的面积）归前进经联社所有。春湾渔业队不服，提起上诉。1992年5月19日，阳江市中级人民法院作出（1992）阳中法行上字第02号行政判决，撤销7号裁决和37号行政判决，责令原阳春县人民政府重新作出确权裁决。1992年7月20日，原阳春县人民政府重新作出春府裁字（1992）4号《关于春湾前进管理区与渔业队争议春湾镇政府办公楼周围鱼塘权属问题的裁决》（以下简称1992年4号裁决），决定讼争的3口鱼塘共32.18亩所有权属国家，使用权归春湾渔业队，由春湾渔业队负责交纳公购粮的31.6%；其余4口鱼塘共69.524亩归前进经联社集体所有和使用，负责交纳公购粮的68.4%。春湾渔业队不服，提起行政诉讼。1992年11月24日，原阳春县人民法院作出（1992）春法行判字第13号行政判决，维持1992年4号裁决。春湾渔业队不服，提起上诉。1993年5月31日，阳江市中级人民法院作出（1993）阳中法行终字第02号判决，撤销（1992）春法行判字第13号行政判决，维持了1992年4号裁决关于鱼塘权属的划分，撤销了1992年4号裁决终止《鱼塘评议合约》的部分。春湾渔业队不服，申请抗诉。1995年11月14日，广东省人民检察院作出粤检民抗字（1995）2号行政抗诉书，对该案提起抗诉。广东省高级人民法院指令阳江市中级人民法院再审。2002年5月14日，阳江市中级人民法院作出（2000）阳中法审监行再字第1号行政判决，撤销一、二审行政判决和1992年4号裁决，责令阳春市政府重新作出行政行为。2007年4月17日，阳春市政府作出春府裁（2007）4号《关于阳春市春湾镇前进村委会与阳春市春湾镇居委会渔业队鱼塘权属争议的处理决定书》（以下简称2007年4号确权决定），决定争议的鱼塘面积158.918亩（除征用归国家所有的部××外）××所有权××渔业队所有；在前进大陂及水渠有水流入文子盎塘的前提下，文子盎塘应保持水母塘的蓄水灌溉功能。前进经联社不服，申请行政复议。2007年9月30日，阳江市政府作出阳府复决字（2007）17号行政复议决定，维持2007年4号确权决定。前进经联社不服，提起行政诉讼。2008年5月12日，阳春市人民法院作出（2007）春法行初第20号行政判决，撤销2007年4号确权决定，责令阳春市政府重新作出行政行为。春湾渔业队不服，提起上诉。2008年11月5日，阳江市中级人民法院作出（2008）阳中法行终字第13号行政判决，驳回上诉，维持原判。

2015年9月30日，阳春市政府作出2号确权决定，认为争议鱼塘的土地由春湾渔业队使用，符合”签订过土地转移协议”和”经县级以上人民政府批准使用”的情形。依照《确定土地所有权和使用权若干规定》第十六条和第二十六条的规定，争议鱼塘土地的所有权应归国家所有，并确定该争议鱼塘的土地使用权归春湾渔业队。由于春湾镇政府已征收部分争议鱼塘（共6.955亩），故确定争议鱼塘的土地使用权时应扣除饭堂仔塘5.635亩，长塘仔塘1.32亩。此外，由于文子盎塘除养鱼外，兼有储水灌溉农田的水母塘功能，从尊重历史，照顾现状，有利于发展生产的实际出发，文子盎塘的使用不能影响前进大陂及其水渠的蓄水排灌功能。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一、二款，《广东省土地权属纠纷处理条例》第四条和《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条、第二十六条的规定，将争议的约151.963亩鱼塘的国有土地使用权确定归春湾渔业队。文子盎塘的使用不能影响前进大陂及其水渠的蓄水排灌功能。前进经联社不服，申请行政复议。阳江市政府受理复议申请后，向阳春市政府发出《提交行政复议答复通知书》，并书面通知春湾渔业队、大塘头经济社作为第三人参加行政复议。2016年1月18日，阳江市政府发出《调查通知书》，通知各方当事人进行调查。同年1月28日，阳江市政府组织各方当事人进行调查，并制作《行政复议案件庭审笔录》。2016年2月2日，阳江市政府作出《延长行政复议审查期限通知书》，决定延长审查期限30日。2016年3月11日，阳江市政府组织各方当事人进行现场勘验，形成《现场勘验笔录》。鉴于本案经过多次裁决、复议、判决，纠纷一直不能解决，2016年3月18日，阳江市政府作出《中止行政复议通知书》，中止案件审查，要求各方当事人充分、妥善、冷静解决纠纷。但是，当事人仍无法自行解决纠纷，阳春市政府和春湾镇政府亦无法从中调解处理。2016年11月21日，阳江市政府通知各方当事人，恢复复议案件审理。2016年11月28日，阳江市政府作出1号复议决定，维持2号确权决定。2016年12月13日，前进经联社提起本案行政诉讼，请求撤销2号确权决定和1号复议决定，判决在前进经联社范围内的文子盎塘、大塘、新担塘归其所有和使用。

本院经审查认为，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条规定，法庭应当对经过庭审质证的证据和无需质证的证据进行逐一审查和对全部证据综合审查，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验，进行全面、客观和公正地分析判断，确定证据材料与案件事实之间的证明关系，排除不具有关联性的证据材料，准确认定案件事实。也就是说，在认定事实的过程中，法官必须在逐一审查证据、去伪存真的基础上，对证据进行综合分析判断，根据不同案件待证事实的证明标准、举证责任的承担等，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验，根据法官的内心确认，客观准确地认定事实，而不是就个别证据的证明效力孤立地分析、判断、认定事实。本案中，当事人各方对争议鱼塘的归属和使用事实存在争议，阳春市政府、阳江市政府和春湾渔业队主张，争议鱼塘自1962年4月签订《鱼塘评议合约》后，一直由其管理使用，并举出如下证据：一是1962年4月《鱼塘评议合约》，证明争议鱼塘通过协议方式划归春湾渔业队管理使用；二是1962年请示和26号批复，证明189亩争议鱼塘的公购粮缴纳任务转由春湾渔业队负担；三是从1966年开始至1980年代缴纳争议鱼塘所涉土地农业税缴款书和代金收据，证明春湾渔业队实际承担争议鱼塘土地的相关税费负担；四是1982年的批复，证明减免29亩鱼塘的公粮代金；五是春湾渔业队二审提交的自1962年至1985年为履行《鱼塘评议合约》向前进经联社缴纳费用的有关凭证和票据；等等。上述证据形成证据锁链，足以证明2号确权决定认定的相关事实。前进经联社否定上述事实，认为《鱼塘评议合约》签订后，因与之后发布的《六十条》等关于土地所有权应当下放到生产队的相关政策相抵触没有实施，原阳春县人民政府于1962年10月10日给大塘头经济社颁发《阳春县生产队土地房产所有证》，相关税费缴纳凭证不足以证明是对争议鱼塘缴纳的税费，前进经联社通过利用争议鱼塘水利灌溉功能作用管理使用争议鱼塘。但是，《鱼塘评议合约》是双方在镇政府组织下对争议土地权属达成的协议，与《六十条》等关于土地权属清楚、原由大队管理的土地应当下放给生产队的政策规定互不相关，并不存在冲突；1962年4月双方签订《鱼塘评议合约》，将争议鱼塘交还春湾渔业队，10月即违背协议，给大塘头经济社颁发包括争议鱼塘土地的土地证，原阳春县人民政府的颁证行为显然权属来源事实不清，该证不足以否定《鱼塘评议合约》的效力；且1962年请示和26号批复、1982年的批复，与从1966年开始至1980年代的缴款书和代金收据，相互印证，足以证明春湾渔业队承担争议鱼塘土地的相关税费并对实际管理使用的事实；前进经联社利用争议鱼塘水利灌溉功能，并不能证明其长期实际管理使用争议鱼塘土地的事实。比较双方证据和主张，根据优势证明标准，一审判决支持阳春市政府、阳江市政府以及春湾渔业队的主张，更符合行政诉讼证据采信和事实认定的基本规则。二审判决认为2号确权决定认定事实不清，缺乏证据支持，依法应予纠正。

《广东省土地权属纠纷处理条例》第四条第一款规定，人民政府调处土地权属纠纷，必须坚持以事实为依据，以法律为准绳，尊重历史，照顾现实，充分协商，妥善调处。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第一款、第二款第（一）项规定，1962年9月《六十条》公布以前，全民所有制单位，城市集体所有制单位使用的原农民集体所有的土地（含合作化之前的个人土地），迄今没有退给农民集体的，属于国家所有；1962年9月《六十条》公布时起至一九八二年五月《国家建设征用土地条例》公布时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的原农民集体所有的土地，签订过土地转移等有关协议的，亦属于国家所有。第二十六条规定，土地使用权确定给直接使用土地的具有法人资格的单位或个人。根据上述规定，在处理土地权属争议过程中，人民政府应当充分查明争议土地权属演变及使用情况的历史脉络，尊重历史、照顾现实，依法妥善作出处理。对于历史上已经签订过协议，明确各方权属的，应当充分尊重协议的效力，结合土地使用情况，确定土地所有权和使用权的归属。城市集体所有制单位长期使用的国有土地，依法应当将土地所有权确定为国家所有，土地使用权归该集体所有制单位。本案中，春湾渔业队前身春湾公社水上运输队，是原春湾镇公社吃商品粮的集体单位，属于城市集体所有制单位。争议鱼塘解放后由政府没收为国家所有。土地改革结束后，春湾区人民政府将鱼塘安排给春湾渔业队管理。1958年底，春湾镇公社将鱼塘调拨给公社养猪场，1961年将鱼塘交给原前进大队管理。但是，1962年4月4日，在原春湾镇人民公社管理委员会组织下，春湾镇公社水上渔业队与原前进大队签订《鱼塘评议合约》，明确从1962年3月31日起，将争议鱼塘交回春湾镇公社水上渔业队管理。之后，争议鱼塘一直由春湾镇公社水上渔业队管理使用，渔业队负责缴纳公粮代金、农业税。阳春市政府根据生效行政判决的要求，经调查、协调等程序，依法作出2号确权决定，将争议鱼塘所有权确定归国家，使用权确定归春湾渔业队，事实清楚、证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。1号复议决定经组织各方调查、现场勘验等程序，决定维持2号确权决定，程序合法，处理结果正确，一审判决驳回前进经联社的诉讼请求，依法应予支持。二审判决撤销一审判决，撤销2号确权决定和1号复议决定，适用法律错误，依法应予纠正。

综上，2号确权决定和1号复议决定事实清楚、证据确实充分，适用法律、法规正确，符合法定程序。一审判决驳回前进经联社的诉讼请求并无不当，二审撤销一审判决证据不足，认定事实错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第（一）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十九条第一款、第一百二十二条的规定，判决如下：

一、撤销广东省高级人民法院作出的（2017）粤行终1580号行政判决；

二、维持阳江市中级人民法院作出的（2016）粤17行初34号行政判决。

一、二审案件受理费共计100元，由广东省阳春市春湾镇前进经济联合社承担。

本判决为终审判决。

审 判 长　郭修江

审 判 员　刘艾涛

审 判 员　杨志华

二〇一九年三月二十八日

法官助理　黄宁晖

书 记 员　陈清玲