《法律援助值班律师工作办法》： 值班律师大有作为

2020年8月，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部联合出台了《法律援助值班律师工作办法》（以下简称《工作办法》）。值班律师制度是刑事诉讼制度中的重要探索，是我国法律援助体系的重要组成部分。因此《工作办法》的制定与实施不仅对值班律师制度本身意义重大，也是对《中华人民共和国刑事诉讼法》重要的司法解释。

切入点：从立法背景到制度价值

法律援助值班律师在我国已经有一定的实践经验，《工作办法》的立法基于充分的理论基础与现实需求，具有重要的意义。

2014年8月，《关于在部分地区开展刑事案件速裁程序试点工作的办法》出台，值班律师制度在法律文件中被首次予以明确。2015年6月，《关于完善法律援助制度的意见》出台，从宏观政策上指出要建立法律援助值班律师制度。2016年11月，《关于在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的办法》出台，对值班律师的职责进一步予以细化。2017年8月，《关于开展法律援助值班律师工作的意见》（以下简称“工作意见”）出台，对法律援助机构的值班律师的定位、职责、法援机构建立等予以规定。2018年10月，刑事诉讼法修改，值班律师制度被正式纳入。2019年10月，《关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》（以下简称《指导意见》）出台，在“犯罪嫌疑人、被告人辩护权保障”部分对值班律师的工作予以细化。从试点到正式入法，值班律师制度在我国已经经历了一定时间的探索，有必要将较为成熟的经验与已经取得的成果固定下来，同时刑事诉讼法的修改也迫切要求有相关的规范性文件对值班律师制度予以细化。

《工作办法》的制定是对司法实践中强烈需求的及时回应，对于构建值班律师制度与完善法律援助制度等司法目标，以及实现司法公正与依法治国等政治目标都具有重要的意义，主要体现在以下四个方面。

1.有助于正确实施刑事诉讼法关于值班律师的规定

刑事诉讼法第三十六条是对值班律师原则性、概括性的规定，仅涉及值班律师的设置场所、工作职责与部分工作流程，在值班律师制度的实践中缺乏具有可操作性的规范。《工作办法》则是对值班律师进行体系性、制度性的构建，涉及值班律师制度的各个方面，保障值班律师制度的正常运行。因此，《工作办法》是刑事诉讼法关于值班律师相关规定的细化，是刑事诉讼法的重要补充。

2.有助于完善值班律师机制

相较于2017年出台的“工作意见”，从条文上来看，“工作意见”只有10条，《工作办法》有36条，《工作办法》相比“工作意见”内容要更加丰富。具体而言，“工作意见”的规定涉及值班律师的工作职责、选任、值班方式、工作要求以及法律援助工作站的设置、对值班律师的监督、管理的内容，《工作办法》在“工作意见”的基础上，进行了具体的明确与细化，并进行了体系性的制度构建。此外，在值班律师的工作流程方面，《工作办法》对于值班律师服务的申请、通知、送达等程序，值班律师在不同诉讼阶段之间的衔接，值班律师的权利行使等均进行了明确的规定。在值班律师的制度保障方面，《工作办法》在工作报酬上明确了值班律师的补贴标准，在质量保障上创建了工作台账制度。可以说，《工作办法》是在“工作意见”的基础上，对值班律师制度进行的体系性、细节性勾勒。

3.有助于实现公正司法与人权保障

对于国家权力与公民权利，现代法治理念侧重于对权力的限制与对权利的保护。在刑事诉讼中，保障人权逐渐成为现代刑事诉讼广为接受的基本理念之一。在我国，2012年“尊重与保障人权”入宪，刑事诉讼法也在第二条予以明确。可以说，保障人权的刑事诉讼理念在我国刑事诉讼制度的发展中越来越受到重视。在刑事诉讼中，律师是被追诉人对抗控方的重要力量，控辩之间天然存在的力量悬殊得以调解，对于实现控辩平等、促进司法公正有着重要的积极意义。

4. 有助于落实全面依法治国的方针

2014年10月，十八届四中全会通过《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，这是“第一次以执政党最高政治文件和最权威政治决策的形式，对全面推进依法治国、加快建设法治中国，做出了具有里程碑意义的战略部署”。2017年10月，习近平总书记在党的十九大报告中进一步提出坚持全面依法治国，深化依法治国实践。全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障，《工作办法》的制定与实施也是依法治国方针的重要实践。

聚焦点：从工作职责到权利保障

相较于之前的法律规定与司法实践，《工作办法》的制定体现出体系化、细节化的特点，主要有以下几大亮点值得关注。

值班律师的工作职责更加明确了

刑事诉讼法对值班律师的工作职责共涉及4项基本职责以及不确定的法律帮助性行为。《工作办法》在此基础上进行了明确，即第6条规定了值班律师的六项基本工作职责：提供法律咨询；提供程序选择建议；帮助犯罪嫌疑人、被告人申请变更强制措施；对案件处理提出意见；帮助犯罪嫌疑人、被告人及其近亲属申请法律援助；法律法规规定的其他事项。同时，强调值班律师在认罪认罚案件中的职责：向犯罪嫌疑人、被告人释明认罪认罚的性质和法律规定；对人民检察院指控罪名、量刑建议、诉讼程序适用等事项提出意见；犯罪嫌疑人签署认罪认罚具结书时在场。

值班律师提供法律帮助主要侧重于三个方面：第一，覆盖广泛性。值班律师面向的是所有没有辩护人的犯罪嫌疑人、被告人，即包含没有委托辩护人也不符合刑事诉讼法规定的法律援助条件的所有被追诉人。基于我国较低的刑事辩护率，可以说值班律师服务对象的覆盖范围非常广泛。第二，服务多样性。从值班律师的工作职责可以看出，其提供的法律服务种类是较为丰富的。从程序上来看，值班律师提供服务涉及审前的各个阶段与多项程序性事项；从实体上来看，值班律师能够针对具体案件提供法律咨询并提出意见。第三，配合认罪认罚从宽制度。值班律师在认罪认罚程序中承担重要的角色，一方面保障被追诉人的合法权益，另一方面保障程序的正当合法性。

值班律师的权利保障更加丰富了

此次《工作办法》的制定，对于值班律师在履行工作职责过程中享有的权利予以了明确，主要体现在三个方面：第一，明确了值班律师的双向会见权。在刑事诉讼法与《指导意见》中，仅赋予了犯罪嫌疑人、被告人约见值班律师的权利。《工作办法》对此予以弥补，第6条明确规定：“值班律师办理案件时，可以应犯罪嫌疑人、被告人的约见进行会见，也可以经办案机关允许主动会见。”同时明确了值班律师会见时的材料要求，并要求看守所有及时安排的义务。第二，细化了值班律师的阅卷权。《指导意见》中首次赋予值班律师“查阅”案件材料的权利，《工作办法》对此进一步细化，第21条规定：“值班律师在侦查阶段可以向侦查机关了解犯罪嫌疑人、被告人涉嫌的罪名及案件基本情况，自审查起诉阶段起可以查阅案件材料，了解案情，人民检察院、人民法院应当及时安排，并提供便利。”同时，还提出了“在线阅卷”的方式，应当说是对阅卷方式的进一步革新。第三，完善了值班律师的提出意见权。“工作意见”、刑事诉讼法以及《指导意见》均涉及值班律师的提出意见权，《工作办法》在此基础上进一步完善，要求人民检察院对于值班律师提出的意见应当记录在案并附卷，同时对于未采纳的情形，还应当说明理由。这样的设置是有助于值班律师权利的有效行使的。

值班律师的工作条件更加充实了

值班律师的工作保障主要体现在工作条件与工作报酬两个方面。在工作条件方面，看守所、人民检察院、人民法院设立法律援助工作站并提供必要办公场所和设施。在“工作意见”中对法律援助工作站的建设提出了基本要求，《工作办法》则进一步要求“有条件的人民检察院、人民法院，可以设置认罪认罚等案件办理专门办公区域，为值班律师设立专门会见室”。良好、便利的环境有助于提高值班律师的工作质量，立法的关注对于值班律师的工作保障具有重要的意义。在工作报酬方面，《工作办法》明确了值班律师提供法律帮助的具体补贴标准，即第30条规定：“值班律师提供法律咨询、转交法律援助申请等法律帮助的补贴标准按工作日计算；为认罪认罚案件的犯罪嫌疑人、被告人提供法律帮助的补贴标准，由各地结合本地实际情况按件或按工作日计算。”报酬问题一直以来在实践中标准不一、执行不一，是值班律师参与、履职积极性差的主要因素之一。《工作办法》对这一问题的明确，也是对值班律师制度发展的积极推动。

值班律师的工作质量更加到位了

立法注重保障法律服务的质量，《工作办法》主要从提供服务层面、质量监督层面予以规定。在提供服务层面，《工作办法》就犯罪嫌疑人、被告人对值班律师服务的申请、拒绝、衔接，司法机关的告知义务、通知、送达，司法行政机关与法律援助机构的值班安排等均有明确的规定。同时要求值班律师应当尽职尽责完成其工作职责，要求相关机关在值班律师工作过程中予以积极的支持与配合。在质量监督层面，《工作办法》要求对于值班律师进行法律帮助活动的相关情况予以记录并随案移送，构建工作台账制度，要求值班律师与司法机关按照规定进行记录并移交法律援助机构。同时要求法律援助机构应当建立值班律师准入和退出机制，建立培训制度与服务质量考核评估制度。确保犯罪嫌疑人、被告人得到及时、高质量的法律帮助。

值班律师的统筹管理更加有效了

《工作办法》对于值班律师的统筹管理主要体现在资源配置、争议解决与监督管理三个方面。在资源配置方面，《工作办法》明确“对律师资源短缺的地区，可采取在省、市范围内统筹调配律师资源，建立政府购买值班律师服务机制等方式”。这一规定从我国律师资源分配不均的现状出发，是保障值班律师工作有序开展的积极举措，值得肯定。在争议解决方面，《工作办法》明确“司法行政机关会同公安机关、人民检察院、人民法院建立值班律师工作会商机制，明确专门联系人，及时沟通情况，协调解决相关问题”。应当说，工作会商机制的构建有助于解决责任推诿的问题，也是确保犯罪嫌疑人、被告人能够及时得到法律帮助以及遇到问题能够及时得到解决的有效途径。在监督管理方面，《工作办法》要求相关机关加强对值班律师的监督管理，完善奖惩制度，共同保障制度整体高效地运行。

连接点：从角色定位到制度完善

《工作办法》是从立法层面对值班律师制度的体系化构建与细节性勾勒，取得的成果非常值得肯定。但就值班律师制度的未来发展而言，《工作办法》也存在其局限性，有必要予以反思，以期在未来的立法与司法实践中逐步完善。

反思：值班律师制度能否实现设计初衷

基于制度设计，值班律师是承担着提供法律帮助、保障被追诉人认罪认罚的自愿性的作用。在当前的司法实践中，值班律师出现了偏离制度设计初衷的现象，主要体现在两个方面。一方面，容易虚化为认罪认罚从宽案件的见证人。在司法实践中值班律师与犯罪嫌疑人、被告人处于“一对多”的状态，很难进行充分的交流。在双方信息严重不对称的情况下进行的认罪认罚协商中，值班律师承担的角色转变为见证者，并不能实质起到保障被追诉人自愿性的作用，甚至对于可能存在受强迫的认罪认罚也在值班律师的“见证”下披上了“合法”的外衣。另一方面，容易异化为权力机关的合作者。值班律师接受指派常驻于司法机关，接受相关机关、机构的监督，且在部分地区其报酬也与提供法律服务的数量直接挂钩。因此，值班律师在实践中很容易成为司法机关的协助者，既能够辅助司法机关加快办案的流程，又能提高自己的绩效考核甚至报酬。在这样的情形下，认罪认罚“合意”的形成很可能是以牺牲被追诉人的利益为代价的。造成值班律师制度在实践中的偏离，直接原因是值班律师的权利范围较小，根本原因是对值班律师的定位认知存在偏差。

展望：值班律师制度的进一步完善

针对前述问题，保障值班律师工作的有效开展、实现制度设计初衷，应当从根本问题入手解决，即矫正对于值班律师定位的认识。然后从直接原因予以制度设计层面的改进，即赋予值班律师较为完善的权利。具体而言，可以从如下两个层面展开。

1.正确认识值班律师的定位

为了从根本上解决前述问题，应当正确认识值班律师的角色定位。第一，应当认识到值班律师提供的服务本质是辩护。从广义上讲，“辩护权是被指控人所有诉讼权利的总和，因为被指控人各项诉讼权利的行使，其总体目的均在于针对刑事追诉进行防御，维护自身的合法权益。”根据《工作办法》的要求，值班律师为犯罪嫌疑人、被告人提供法律帮助是其基本的工作职责。这几项职责的目的均在于对抗公权力机关的刑事指控，根据现代刑事诉讼控辩审三方格局的要求，值班律师提供的法律服务当然属于辩护行为。第二，应当认识到值班律师在认罪认罚程序中是被追诉人的权益保障者。根据《工作办法》的要求，值班律师保障犯罪嫌疑人、被告人在认罪认罚程序中的权利。相较于传统的刑事诉讼中控辩双方的对抗性，认罪认罚程序更强调控辩双方的“合意”。因此，值班律师在其中承担的角色应当是使控辩双方在公平的前提下达成共识，而非一味地强调“合作”而侵害了被追诉人的合法权益。

2.进一步扩大值班律师的权利范围

如前所述，为了使值班律师更好地行使职责，应当在重要权利上享有同辩护人一样的权利。就会见权而言，可以从两个方面有针对性地完善。一方面，应当明确安排会见的时间保障。不同于犯罪嫌疑人、被告人约见值班律师，需要等待相关文书的送达、相关机关安排律师值班等情形，值班律师申请会见并不存在时间上的客观障碍，应当得到如“四十八小时”的一定时间的保证。另一方面，应当赋予值班律师自案件进入审查起诉阶段起向被追诉人核实证据的权利。

赋予值班律师较大范围的权利，需要说明如下的几个问题。第一，值班律师充分行使权利是否与值班律师制度的“应急性”目的冲突？笔者认为是不矛盾的。会见、阅卷、申请调查取证实质上是帮助值班律师了解案情与被追诉人的情况，进而能够为被追诉人提供更加有针对性、有质量的法律服务。正如刑事诉讼“公正与效率”之间的平衡，对值班律师的工作评价也应当是在保障质量的前提下追求及时，而不是仅通过工作内容的简单化提高效率。保障值班律师“应急性”目的实现应当从值班律师的工作机制入手，提高工作效率，保障被追诉人能够及时得到值班律师的帮助。第二，对于值班律师是否有有效辩护的要求？就辩护律师而言，我国目前尚未有完整的有效辩护与无效辩护的制度，对其工作质量的要求主要依靠行业规范。对于尚未与被追诉人建立稳定对应关系的值班律师来说，达到有效辩护就更加困难了。因此，对于值班律师的工作质量保障，需要强化与被追诉人之间的对应关系与信任关系；真正实现值班律师的有效辩护还需依靠有效辩护与无效辩护制度的整体构建。

一个工作办法的出台，是一个良好的开端。但是，一个制度完善的过程却还很长。一支律师队伍的发展，更加需要一个制度完善的进一步显现。虽然《工作办法》中明确对值班律师的资源调配与政府购买律师服务的机制，但实践中具体应当如何实施还需要进一步明确与细化，以及这两种方式是否能够起到应有的效果，还有待时间的检验