发达国家的国土空间治理经验

国土空间指国家主权及主权权力管辖下的地域空间，是国民生存的场所和环境，包括陆地、陆上水域、内水、领海、领空等。国土空间治理则是指以空间发展战略、法规与规划、区域政策体系为核心内容，由政府管理、市场机制、社会治理等为参与者共同参与，通过资源配置实现国土空间的有效、公平和可持续的利用及各地区间相对均衡的发展。作为国家治理体系的重要组成部分，世界各国都在积极探索国土空间治理的有效路径。

构建系统、有序、全面的国土空间治理法律法规体系。国土空间资源利用与保护的统筹兼顾，必须要有完善的法律制度作为依据与保障。德国各个层级的国土空间规划均有对应的法律依据，如《联邦空间规划法》《建设法典》为国家联邦空间规划提供法律支撑，《州空间规划法》《空间规划条例》《州建设利用条例》为州和地方空间规划提供法律支撑。英国出台的《规划和强制购买法案》，详细规定了中央和地区的权力与职责，地方政府拥有规划的制定权，基于本地的资源禀赋与发展方向制定涵盖土地利用、交通、环境等多方面的空间规划，国家与省级政府拥有不同尺度的规划决策权，对不同地区发展规划的决策与实施横向调控，平衡各区域的发展。新加坡在法律法规中明确规定空间资源的分区、测算标准，在法律层面为规划分区提供了保障，如《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》设立了国土资源分类标准及国土空间用途管制规则，《人口发展白皮书》从人口规模维度明确了各功能用地的测算指标需包含维护高质量的人居环境和满足新增人口需求两个角度。为了解决规划冲突重叠的难题，荷兰整合涉及土地利用、水资源、环境、矿产资源开发、建筑和基础设施建设等多方面的法律法规，于2016年通过《环境和空间规划法》审议，建立了“多法合一”“多规合一”“多证合一”的国土空间治理法律法规体系。

完善国土空间规划实施配套政策，健全规划实施体制机制。配套政策与协调机制是国土空间规划落地的制度保障。各国构建了不同规划实施机制协调各级政府与部门，以期实现国土空间治理工作平稳推进。英国积极推动地方和社区在国土空间规划实施过程中的作用，发布《地方化法案》，规定以地方政府为主导，社区、开发商、土地拥有者及其他利益集团共同制定地方规划，并建立协作机制推动政策有效实施。新加坡逐步探索“用什么管什么”的目标导向机制，在规划要求的基础上将城市空间进一步分为工业用地与公共住宅用地，由代理机构裕廊集团负责工业用地开发建设管理，由建屋发展局负责公共住宅建设，负责不同功能空间的政府部门与代理机构需制定土地出让、开发建设管理规则并进行后期运营。荷兰立法规定各省需设立由各级政府官员组成的“省级空间规划委员会”，协调各级政府空间规划政策，并建立对角协调机制，通过设立点对点的工作小组对涉及国家、省、市三级政府多个部门的大型空间治理项目进行协调。德国建立了空间规划体系战略环境评价的联动机制，通过信息和数据的共享、部门咨询和协调，对重大资源、环境与生态问题实施评价，保证各类空间资源合理有度的开发。

探索科学的动态监测指标体系，构建国土空间治理横纵监督机制。动态监测指标体系是国土空间治理横纵监督机制构建完善的重要基础，通过动态监测，国家将及时得到相关治理措施的落实情况信息，并可依据这些信息在监督机制的建立过程中调整其运行轨迹。这对加强地方国土治理相关情况的审查监督，压实地方政府国土治理主体责任，实现生态持续健康发展和社会大局稳定，具有重要意义。英国形成了全方位、多层次的横纵目标监测体系，通过可量化的指标来动态监测空间治理工作在不同空间尺度的完成情况。在区域层面，基于五大空间发展目标，构建了由5个一级指标和20个二级指标组成的区域空间战略监测指标体系。在地方层面，基于不同地方国土空间战略目标构建地方空间战略监测指标体系，如曼彻斯特空间规划目标指标体系由6个一级目标、69条二级政策和97项三级指标构成。荷兰着重发挥第三方的作用，对国土空间治理评估监管。在国家层面设立部委规划的监督委员会，探讨规划报告的新问题，监督规划项目的实施；设立独立智库机构，提供空间战略性政策研究年度报告；组建独立规划咨询机构，由来自学界、政界及商界的成员代表社会评估国土空间规划实施情况。新加坡搭建了面向政府管理机构和社会公众实时同权开放的一站式信息共享平台，公开发布规划编制成果、规划管理信息与综合市场信息，为社会监督国土空间建设行为提供常态化的抓手。为保证政府能以最小代价获悉底层状态，德国建立了包含监督机构内部的监管、外部审批及层级间沟通的监管体系协同协作机制。

发挥社会主体作用，扩大民主决策和公众参与范围。国土空间治理涉及多部门和全民利益，拓宽公众参与渠道、推进多主体协商机制，是调动公众积极性，增强公众政治责任感，推动决策民主化、科学化，保证国土空间治理方案顺利实施的根本要求。英国意识到居民是国土空间治理全过程中不可分割的一部分，所出台的《邻里规划》，赋予地方社区居民直接参与构思当地发展愿景的新权利，为社区自行制定规划政策提供法律保障。并完善主体参与机制，由地方政府机构、专家、地方居民、开发商等各利益团体协商共同制定地方规划。新加坡规定规划区划开发强度修改与土地出让必须经过公众审查认可，土地出让投标前的公众意见征求结果须作为必要的投标文件提交。新加坡同时建立了政府管理机构与社会公众的共享平台，拓展了公众参与渠道，为实现公正公平空间治理提供保障。德国《空间规划法》规定，制定空间规划目标与空间规划计划时必须有公共部门和公众的参与，公众可以全程参与调研、规划的制定及监督工作。《建设法典》则要求需在规划草案公示前将规划总体目标、规划方案及规划方案实施可能造成的影响告知公众，接受公众审查并提供解答，建设规划方案应基于公众提出的意见进行修改。可见，在德国，公众参与不但贯穿国土空间治理全过程，也得到法律支持，公众的及早参与有利于提高空间规划的接受度，也使得空间治理过程更加开放和透明。