【以案释法】拆迁安置补偿行为属于行政行为吗？

【案情简介】

2003年8月，郑某的房屋被济南某置业有限公司（简称“置业公司”,下同）拆除，同年10月，双方签订了《拆迁货币补偿协议》，约定：置业公司（第三人）向郑某（原告）支付房屋货币补偿共计154169.30元，房屋及附属物交由置业公司拆除，房屋所有权证书、土地使用权证书交由置业公司办理注销手续。郑某领取了该补偿、补助等费用共计154169.30元。

后郑某于2004年5月向济南市市中区人民法院提起民事诉讼，认为拆迁过程中，未对其土地使用权作出补偿，要求置业公司赔偿其土地使用权费共计277389元。2004年7月14日，就该土地使用权补偿纠纷一案，济南市市中区人民法院以原告所诉主体不当为由裁定驳回郑某起诉。郑某不服该裁定，在法定期限内向济南市中级人民法院提出上诉。济南市中级人民法院于2005年1月17日作出终审裁定：撤销一审裁定；指令济南市市中区人民法院审理本案。2005年5月13日市中区人民法院开庭审理，判决被告于生效判决之日起10日内给付原告补偿费277389元。置业公司提起上诉，济南市中级人民法院审理后认为：上诉人已按拆迁货币补偿协议的约定履行了拆迁人应负的拆迁补偿义务。判决：撤销济南市市中区一审判决；驳回郑某的诉讼请求。

2014年，济南市人民检察院鲁济检民监[2014]058号《不支持监督申请决定书》，认为拆迁补偿金不仅包含了房屋所有权价值，还包含了土地使用权价值。但同时认为，国有土地使用权证的收回主体是人民政府土地管理部门，置业公司是受委托而实施拆迁行为的单位，并不是收回原告国有土地使用权证的主体。原告仍不服，2016年在历下区人民法院提起诉讼，索要土地使用权补偿费。历下区人民法院审理后认为，该案中济南市人民政府的拆迁安置补偿行为属于行政行为，不属于人民法院受理民事诉讼的范围，对郑某的起诉不予受理。2016年5月16日郑某向济南市中级人民法院提起行政诉讼，要求被告济南市人民政府支付土地使用权补偿费 277389元，因置业公司与本案有利害关系，准许其作为本案第三人参加诉讼。山东辰静律师事务所律师赵德铸接受济南市人民政府的委托，作为该案的诉讼代理人处理此案。

济南市中级人民法院经审理认为，2003年置业公司取得包括郑某房屋在内的房屋拆迁许可，置业公司实施拆迁时，应符合《济南市城市建设拆迁管理办法》的规定。该办法第三条规定：“本办法所称拆迁人，是指取得拆迁许可证的建设单位或个人”；第五条规定：“拆迁人应依照本办法的规定，对被拆迁人给予补偿和安置”。置业公司作为涉案片区拆迁人是补偿安置主体，济南市人民政府并无补偿安置的法定职责。郑某起诉济南市人民政府主体不适格，裁定驳回其起诉。原告没有上诉，该裁定已生效。

【代理意见】

济南市人民政府代理律师认为，本案系拆迁人置业公司与被拆迁人郑某之间的民事纠纷，与作为行政机关的济南市人民政府无关，济南市人民政府不是适格被告，本案也不是行政纠纷，请求人民法院驳回郑某起诉。

本案所涉及的拆迁房屋隶属于济南市市中区东八里洼的拆迁项目，拆迁人系置业公司，适用法律依据为《城市房屋拆迁管理条例》、《济南市城市房屋拆迁管理办法》。该办法第三条规定：“本办法所称拆迁人，是指取得拆迁许可证的建设单位或个人”；第五条规定：“拆迁人应依照本办法的规定，对被拆迁人给予补偿和安置”。置业公司作为涉案片区拆迁人是补偿安置主体，济南市人民政府并无补偿安置的法定职责。根据上述规定，拆迁补偿系拆迁人和被拆迁人之间的民事行为，拆迁人负责对被拆迁人进行货币补偿和产权调换，出现的任何纠纷都应按照其双方的货币补偿协议进行处理，政府拆迁管理部门负责对拆迁工作的宏观管理，不涉及平等主体之间的民事补偿行为。

本案中拆迁人和被拆迁人已就拆迁补偿达成一致意见，补偿款已经发放到位。拆迁房屋的补偿内容包括了房屋本身的价值以及土地使用权的价值，不存在郑某所述未对其土地使用权进行补偿的情况。

《济南市诚实房屋拆迁管理办法》第三十二条明确规定：“拆除未出租的非住宅房屋实行货币补偿的，其货币补偿金额根据房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价值确定。”其中区位因素即包括了土地的使用价值。2011年颁布施行的《国有土地上房屋征收评估办法》进一步明确了征收房屋的价值是房屋本身的价值与土地使用权的价值。所以，原告在接受补偿后再次主张自己的土地使用权没有得到补偿是没有依据的。故，请求人民法院驳回原告起诉。

【判决结果】

原告起诉济南市人民政府主体不适格，裁定驳回原告郑某的起诉。

【裁判文书】

经审理查明，原告在济南市市中区东八里洼二居795号有住房一套。2003年7月30日置业公司取得济房开拆许字（2003）7号济南市城市房屋拆迁许可，拆迁范围为包括原告房屋占地范围在内的土地面积325000平方米。2003年10月29日，原告就上述房屋的拆迁补偿事宜与置业有限公司签订拆迁货币补偿协议。约定：置业公司向郑某支付房屋货币补偿共计154169.30元，房屋及附属物交由甲方拆除，将房屋所有权证书、土地使用权证书交由置业公司办理注销手续。现市中国用（93）字第1550054号土地使用权证已经注销。第三人已将补偿款支付原告。此后，原告以置业公司为被告，提起民事诉讼，请求判令置业公司支付土地使用权补偿费277389元。济南市中级人民人民法院作出（2005）济民一终字第1064号民事判决，驳回原告的诉讼请求。原告不服，向济南是人民检察院申请监督。济南市人民检察院作出鲁济检民监（2014）058号不支持监督申请决定书，认为：“┄┄拆迁补偿金不仅包含了房屋所有权价值，还包含了土地使用权价值┄┄。”据此，决定不支持原告的监督申请。原告仍不服，向本院提起行政诉讼，请求判令被告支付原告土地使用权补偿款277389元（163.17平方米×区位价每平方1700元），诉讼费由被告承担。

本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》地二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件:（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民人民法院受案范围和受诉人民人民法院管辖。”2003年置业公司取得包括原告房屋在内的房屋拆迁许可，置业公司实施拆迁时，应符合《济南市城市建设拆迁管理办法》的规定。该办法第三条规定：“本办法所称拆迁人，是指取得拆迁许可证的建设单位或个人”；第五条规定：“拆迁人应依照本办法的规定，对被拆迁人给予补偿和安置”。置业公司作为涉案片区拆迁人是补偿安置主体，济南市人民政府并无补偿安置的法定职责。原告起诉济南市人民政府主体不适格，对其起诉，应予驳回。

【案例评析】

本案经过多轮诉讼，时间跨度长达十多年，涉及人民法院多。从最初驳回郑某起诉，郑某不服提起上诉，到郑某起诉置业公司的民事诉讼，再到郑某起诉济南市政府的行政诉讼，到最后济南市中级人民法院判决该案件不属于行政诉讼。

本案主要争议的焦点是：何方为适格被告也暨是适用民事诉讼还是行政诉讼；拆迁双方达成拆迁补偿协议并履行，补偿内容是否包括房屋本身价值及土地使用权的价值，还能否主张土地使用权补偿。

审理案件时首先应当正确地确定诉讼主体，诉讼主体确定错误，实体处理结果必然会不正确。确定诉讼主体看起来比较简单，但审判实践中却远远不那么容易。因此在审理案件中如何确立诉讼主体是值得研究的。

正因为合格的当事人直接关系到诉讼的结果，所以，人民法院只有针对适格当事人作出的裁决才有法律意义。对于不适格的当事人，应裁定驳回起诉或者更换。当事人是否适格是人民法院作出有效判决的前提。人民法院在审理案件前，要对当事人主体资格进行审查并作出判断，就是对当事人诉讼资格是否适格的问题进行查证。本案中的特殊性在于，不同阶段的城市房屋拆迁或征收的主体有所不同。2011年之前适用国务院《城市房屋拆迁管理条例》，拆迁人是取得房屋拆迁许可证的单位，2011年之后适用国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》，市、县级人民政府是房屋征收主体。涉案房屋的拆迁适用《城市房屋拆迁管理条例》，市、县人民政府房屋拆迁管理部门依法颁发房屋拆迁许可证，拆迁人应当在房屋拆迁许可证确定的拆迁范围和拆迁期限内，实施房屋拆迁。拆迁人与被拆迁人依照《城市房屋拆迁管理条例》的规定，就补偿方式和补偿金额等事项，订立拆迁补偿安置协议。也即，房屋拆迁及补偿事宜是原告和置业公司之间的民事行为，济南市政府不是补偿主体，原告对济南市人民政府提起行政补偿诉讼对象错误。

我国实行房地一体主义，对于买卖房屋既买房屋也获得了房屋上土地的使用权。本案中置业公司对原告的拆迁补偿金极包含了房屋所有权价值也包含了土地使用权价值，已经一次性支付完成。同时，原告签订了房屋占地补偿协议也意味着认可了该事实。原告提起土地使用补偿款诉讼法律依据不足。

【结语和建议】

本案费劲周折，打了十余年官司，最后仍以原告败诉终结。主要原因是没有找对正确的起诉对象以及对房屋拆迁补偿中对是否包含土地使用权理解出现偏差。

尽管《城市房屋拆迁管理条例》及济南市政府出台的《济南市城市房屋拆迁管理办法》均明确了房屋拆迁人、被拆迁人以及监管机构的职责，但可能没有引起相关方的足够重视，徒增当事人的诉累，浪费了宝贵的司法资源。因此，建议司法实践中，更多地加强相互的交流与学习。

同时，也建议律师在诉讼过程中遇到民事行政不易区分这类纠纷，应认真分析研究案件，尽可能正本清源，正确定性法律关系。就本案而言，如果原告及其代理人能正确适用法律法规，梳理出该案件是拆迁人和被拆迁人之间属于平等主体之间的民事争议，就可能避免历经十多年诉讼，案件纠纷的解决似乎又回到了原点的尴尬。

相关发法律知识：

附条件合同的条件需要符合哪些要求

1、合同附条件的要求是：必须是将来可能发生的事实，过去的、现在的均不可以作为条件;条件是由当事人设定而非法定的;必须是合法的，不得以有损社会公共利益和公共秩序的事实或有损他人合法权益的事实作为条件;不得与合同的主要内容相矛盾。

2、法律依据：《中华人民共和国民法典》

第一百五十八条，民事法律行为可以附条件，但是根据其性质不得附条件的除外。附生效条件的民事法律行为，自条件成就时生效。附解除条件的民事法律行为，自条件成就时失效。

第一百五十九条，附条件的民事法律行为，当事人为自己的利益不正当地阻止条件成就的，视为条件已经成就;不正当地促成条件成就的，视为条件不成就。

第一百六十条，民事法律行为可以附期限，但是根据其性质不得附期限的除外。附生效期限的民事法律行为，自期限届至时生效。附终止期限的民事法律行为，自期限届满时失效。