律师转所前违法行为的投诉查处，究竟由哪个司法行政部门管辖？

今天我们聊一聊律师投诉查处的管辖问题，看起来似乎很简单也已经有明确答案的问题，遇到真正的实务问题就变得无比复杂。

一、问题引入：律师实施的被投诉行为后转所，究竟由现主管司法局还是转所前的主管司法局管辖？

（一）真实案例

律师王某2022年在上海市闵行区某律师事务所执业，他在闵行区执业期间涉嫌私自收费的违法行为，2023年他转所到上海市青浦区某律师事务所执业。2023年有当事人向青浦区司法局投诉其私自收费的违法行为，请问青浦区司法局有对该案的投诉查处管辖权吗？

（二）观点争议

有两种观点：

第一种观点认为：律师王某现在的主管司法局青浦区司法局具有投诉查处管辖权

理由是依据2021年上海市司法局印发的《关于加强律师和律师事务所违法违规行为投诉处理和惩戒工作的实施办法》（以下简称“上海2021年文件”）第六条规定：“被投诉行为发生后，被投诉律师因转所等原因，离开被投诉行为发生时所在执业机构的，由现执业机构注册地的区司法行政机关进行管辖。”

司法部2016年《律师执业管理办法》第五十条规定：“县级司法行政机关对其执业机构在本行政区域的律师的执业活动进行日常监督管理，履行下列职责……（一）检查、监督律师在执业活动中遵守法律、法规、规章和职业道德、执业纪律的情况（二）受理对律师的举报和投诉……

律师王某现在执业机构在青浦，故而主管司法局青浦区司法局具有被投诉行为受理和查处的管辖权。

第二种观点认为：律师王某转所前的主管司法局闵行司法局有管辖权。

理由是：

2017年司法部《关于加强律师违法违规行为投诉处理工作的通知》【司发通〔2017〕23号】（简称“司法部2017年文件）规定：“律师事务所、律师在原注册地执业期间的违法行为，由原注册地司法行政机关、律师协会查处，现注册地司法行政机关、律师协会予以协助。”

司法部2016年《律师执业管理办法》虽然规定了现注册地司法行政机关的投诉受理权，但是并不意味着当然获得案件查处权。故而，现注册地青浦司法局应当在投诉受理后，将案件依法移送律师王某原注册地司法行政机关闵行区司法局，由闵行司法局对律师王某在闵行区执业期间的违法行为进行查处。

显然，这两种观点发生分歧的原因在于：上海2021文件与司法部2017年文件在关于律师转所前发生的被行为的管辖上出现了不一致，所以我们要解决这个问题的关键在于：上海2021文件与司法部2017年文件的适用问题。

二、上海2021年文件的合理性与存在的合法性问题

（一）上海2021年文件具有合理性

根据《律师法》《律师执业管理办法》《律师和律师事务所违法行为处罚办法》规定，执业律师的日常监管、投诉和处罚皆由律师执业机构所在地的主管司法局实施。因此，无论律师违法行为发生地在哪里，最终享有行政处罚权的只能是律师现注册的主管司法局。

如果按司法部2017年文件的规定，律师在原注册地执业期间的违法行为的查处由原注册地司法行政机关负责，那么最终行政处罚的实施还是需要移送现主管司法局完成，出现“投诉、查处、处罚”两张皮的现象。

由此，上海的2021年文件将律师的投诉受理、违法行为的调查处理至最终的行政处罚全流程交由律师现主管司法局管辖负责，从实操合理性、流程衔接上显然更加顺畅。

（二）上海2021年文件存在的合法性问题——与上级规范性文件冲突

在肯定上海2021年文件合理性的同时，我们也要看到不容忽视的合法性问题：

显然上海2021年文件与司法部2017年文件在这个问题的规定上发生了冲突。由于这两个文件目前都属于有效的规范性文件，那么当上级规范性文件与下级规范性文件发生冲突时，应当如何适用呢？

根据现行《立法法》的规定，在上下级规范性文件规定存在冲突时如何处理不够明晰。

但是从法院的裁判观点来看，有裁判观点【(2018)鲁01行终441号】认为，在上下级部门规范性文件均有效的情况下，当下级部门规范性文件与上级部门规范性文件不一致时，应优先适用上级部门规范性文件规定，除非适用下级规范性文件对相对人更加有利。

其理由是：《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十六条规定：“省、自治区、直辖市的人民政府的各工作部门受人民政府统一领导，并且依照法律或者行政法规的规定受国务院主管部门的业务指导或者领导。自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府的各工作部门受人民政府统一领导，并且依照法律或者行政法规的规定受上级人民政府主管部门的业务指导或者领导。”

虽然地方人民政府的工作部门系受人民政府统一领导，上级部门与下级地方人民政府相应部门不存在直接的领导关系，但在业务上存在指导或领导关系。

上级主管部门发布的部门规范性文件在性质上更符合行政命令的特征，上级主管部门以规范性文件的形式发布政令，是我国行政管理的基本手段，也是实现行政效率的基本要求，是国家行政管理和政府法治建设的重要组成部分，下级部门应当遵从。

上级部门规范性文件作出具体规定的，下级部门在制定规范性文件时应保持一致，下级部门制定的部门规范性文件不得减损公民、法人或其他组织权利或者增加其义务，否则，若导致行政行为结果出现较大差异时，优先选择适用上级部门规范性文件的规定。

本案中，对于律师在原注册地执业期间的违法行为的查处权，上海2021年文件与司法部2017年文件发生了分歧，由于该问题事关司法行政机关对投诉查处案件的管辖权规定，并不涉及相对人权益，因此如按司法部门的裁判观点，本案应当适用司法部2017年文件，即由律师王某转所前的主管司法局闵行司法局负责投诉查处。

三、建议和结语

（一）建议

诚如本文分析，根据目前律师管理制度，无论律师违法行为发生地在哪里，最终享有行政处罚权的只能是律师现注册的主管司法局，因此由律师注册地司法局统一受理对律师的投诉、查处和处罚，行政效率更高，行政成本更低，也不容易发生行政机关的推诿扯皮现象，有利于案件查处工作的顺利进行。因此本文建议司法部尽快修改2017年文件，将律师的投诉受理、查处行为统一交由律师现注册地主管司法局进行。

（二）结语

从本案中我们可以看到，在适用法条解决问题时，决不能一味的信任手上已有且常用的法律法规、规范性文件，而是要多问一问、多看一看、多想一想，发挥“追根溯源、刨根问底”精神，这样才能把问题分析透、分析明白。

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