全国法院行政审判业务培训李广宇法官讲座案例汇总

2018年4月3日，最高人民法院组织全国法院行政审判业务培训，第四巡回法庭副庭长李广宇法官专题讲授《受案范围的排除与当事人》，授课中涉及到以下几个案例，特作此整理。（以下内容仅作学习之用）

1、新法用“行政行为”取代“具体行政行为”，但并不意味着具体行政行为的寿终正寝。

再审申请人金实、张玉生诉北京市海淀区人民政府

履行法定职责一案

（2016）最高法行申2856号

最高法院认为：修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）将原来的”具体行政行为”概念统一替换为”行政行为”，并在第二条第一款将行政诉讼受案范围的总括性规定调整为：”公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”作出这一修改的目的，是为了使行政不作为、行政事实行为、双方行政行为等能够纳入受案范围，而原来所使用的”具体行政行为”的概念显然因为欠缺包容性和开放性而给受理这些案件制造了障碍。但不能认为，”具体行政行为”的概念就从此寿终正寝。事实上，除去涉及行政不作为、行政事实行为、双方行政行为的场合，在撤销之诉中，”行政行为”的概念仍然应当理解为原来意义上的”具体行政行为”。其确切的含义应当是指：行政机关针对具体事件、单方面作出的、具有外部效果的、行政法上的、处理行为。那些决定作出之前的准备行为和阶段行为、那些不具有外部效果的纯内部行为、那些不是针对具体事件的普遍的调整行为，仍然属于不可诉的行为。

抽象行政行为也是如此，尽管一般认为，修改前的行政诉讼法将具体行政行为规定为提起行政诉讼的起诉权标准，立法本意是为了排除与之对应的抽象行政行为，但废除”具体行政行为”的概念，也不意味着抽象行政行为就此纳入了行政诉讼的受案范围。按照行政诉讼法第十三条第二项的规定，直接针对”行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍拘束力的决定、命令”等抽象行政行为的起诉，仍然被排除在受案范围之外。又按照行政诉讼法第五十三条的规定，如果公民、法人或者其他组织认为（具体）行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，只能在对（具体）行政行为提起诉讼时，才可以一并请求对该规范性文件进行审查。本案中，再审申请人的诉讼请求是责令再审被申请人依法履行其请求的”依法撤销海政办发[2010]90号文”的法定职责，虽然不属直接针对一个规范性文件而提起的撤销之诉，但对于这种履行职责之诉而言，原告也只能是请求法院判令被告作出一个具体的、特定的行政行为，而不能请求法院判令被告作出一个抽象的、一般的行政行为。要求法院判令被告撤销一个规范性文件，与要求法院自己撤销一个规范性文件，在性质上和效果上并无二致。因为即使只是判令被告自己撤销规范性文件，也无可避免地要求法院对该被要求撤销的规范性文件的合法性直接进行审查。这显然违背行政诉讼法第五十三条关于规范性文件的审查只能附带进行的规定。

再审申请人还以行政诉讼法第四十七条为依据，主张人民法院应当依法受理本案。但该条规定的只是可以提起履行职责之诉的适当期间，并非关于履行职责之诉起诉条件的规定。通常认为，提起一个履行职责之诉，需要具备如下前提：存在一项权利；该权利属于原告；行政机关对于履行职责申请的拒绝导致权利侵害的可能性。本案中，再审申请人请求撤销的规范性文件并不直接对其权利义务产生影响，相应地，行政机关对于其撤销请求的拒绝也并无导致权利侵害的可能性。假如某一行政机关依据该规范性文件作出对再审申请人不利的行政行为，再审申请人完全有权利和机会针对该不利的行政行为提起诉讼，并还可以一并请求对该规范性文件进行审查。因此，在有更便捷的途径达到目的的情况下，再审申请人提起本案诉讼亦缺乏法律保护必要。

基于以上考虑，原一、二审法院分别裁定驳回再审申请人的起诉和上诉，并无不当。金实、张玉生的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：

驳回再审申请人金实、张玉生的再审申请。

2、看守所羁押行为产生的行政赔偿与刑事赔偿的判断

再审申请人张玲因诉三门峡市人民政府

不予受理行政复议申请决定一案

（2017）最高法行申1468号

最高法院认为：根据《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称《国家赔偿法》）第二条第一款的规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人或者其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。根据不同的标准，国家赔偿有不同的分类。《国家赔偿法》所规定的行政赔偿、刑事赔偿以及民事、行政诉讼中的司法赔偿，就是以国家赔偿的原因为标准进行的分类。国家赔偿的种类不同，赔偿义务机关和赔偿程序就有所不同。本案所涉及的公民在看守所羁押期间患病死亡所引起的国家赔偿，就应当按照《国家赔偿法》规定的刑事赔偿程序处理。受害人对此主张行政赔偿并申请行政复议，行政复议机关以不属于行政复议范围为由不予受理，并无不当。具体理由如下：

一、看守所对在押的犯罪嫌疑人的监管属于刑事司法行为而不是行政行为。根据《国家赔偿法》第三条和第十七条的规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有侵犯人身权情形的，属于行政赔偿范围；行使侦查、检察、审判职权的机关以及看守所、监狱管理机关及其工作人员在行使职权时有侵犯人身权情形的，属于刑事赔偿范围。公安机关具有行政管理和刑事司法双重职能。公安机关在行使行政管理职权过程中违法侵害他人合法权益的，产生的是行政赔偿责任；在依照《刑事诉讼法》的明确授权行使刑事司法职能过程中违法侵害他人合法权益的，产生的是刑事赔偿责任。由公安机关管辖的看守所，是羁押依法被逮捕、刑事拘留的犯罪嫌疑人的机关，看守所对犯罪嫌疑人实施羁押监管，其职权的立法依据来源于《刑事诉讼法》。因此，看守所对在押的犯罪嫌疑人的监管属于刑事司法行为而不是行政行为，由此引起的国家赔偿，不属于《中华人民共和国行政复议法》所规定的行政复议范围。

二、《国家赔偿法》以及相关司法解释对此已有明确规定。再审申请人主张，“根据2005年5月8日最高人民法院研究室《关于犯罪嫌疑人在看守所羁押期间患病未得到及时治疗而死亡所引起的国家赔偿应如何处理问题的答复》（法研〔2005〕67号）的内容，本案应当按照行政赔偿程序处理。”本院注意到，在《国家赔偿法》修改之前，对于犯罪嫌疑人在看守所羁押期间患病死亡所引起的国家赔偿应如何处理，的确存在不同意见，但是修改后的《国家赔偿法》第十七条规定:“行使侦查、检察、审判职权的机关以及看守所、监狱管理机关及其工作人员在行使职权时有下列侵犯人身权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（四）刑讯逼供或者以殴打、虐待等行为或者唆使、放纵他人以殴打、虐待等行为造成公民身体伤害或者死亡的。”《最高人民法院办公厅关于国家赔偿法实施中若干问题的座谈会纪要》第十四条第一款规定：“依照国家赔偿法第十七条第(四)项的规定，行使侦查、检察、审判职权的机关以及看守所、监狱管理机关及其工作人员，有放纵他人虐待、违法不履行或怠于履行法定职责等不作为情形，且与公民在羁押期间死亡或者受到伤害存在因果关系的，受害人有取得赔偿的权利。”《最高人民法院、最高人民检察院关于办理刑事赔偿案件适用法律若干问题的解释》第十条规定：“看守所及其工作人员在行使职权时侵犯公民合法权益造成损害的，看守所的主管机关为赔偿义务机关。”据此，在《国家赔偿法》以及相关司法解释已有明确规定的情况下，应当适用《国家赔偿法》的相关规定。再审申请人的再审理由本院不予支持。

综上，再审申请人张玲的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：

驳回再审申请人张玲的再审申请。

3、重复处理行为：行政程序重开的审查

再审申请人王建设因诉兰考县人民政府

不履行法定职责一案

（2017）最高法行申6100号

最高法院认为：行政行为是行政机关行使行政职权、进行行政管理的行为，一经作出，即产生行政法律效果。虽然行政行为的作出是单方面的，但约束力却是双方面的。对于当事人而言，一旦法律救济的期限届满、自我放弃法律救济手段，或者因其他情形导致法律救济途径穷尽，行政行为即具备不可撤销性。行政行为在其存续期间，对于行政机关同样具有约束力。这是由行政行为的处理性特征所决定的——过于随意的处理是不理智和没有意义的；从法的安定性出发，也不允许行政机关翻云覆雨、暮楚朝秦。

但通说认为，行政行为的约束力只存在于行政行为的存续期间。行政机关虽然受行政行为的约束，但在特定条件下可以在法律救济程序之外自行撤销或者废止行政行为。当事人虽然因法律救济期限届满等原因，不能再通过诉讼途径请求撤销或者废止行政行为，但却可以请求行政机关重开行政程序，对行政行为自行撤销或者废止。不过，行政程序的重开受到严格的条件限制，这些条件包括，作为行政行为根据的事实或法律状态发生变化，行政行为作出后出现了足以推翻行政行为的新的证据。如果当事人仅仅是沿袭之前的主张，行政机关作出的拒绝答复或者不予答复在性质上就系驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为，不属于行政诉讼的受案范围。

本案中，涉案颁证行为作出于1993年，再审申请人迟至2015年1月13日，才向人民法院提起撤销之诉，根据《行政诉讼法》第四十六条第二款的规定，期限明显已经届满。造成这一结果的根本原因，在于再审申请人未能正确、及时地行使诉权。再审申请人在自愿撤回起诉后，先后于2015年3月11日和18日，分别向行政机关提出变更和注销登记申请，但这两次申请都非基于新的事实和法律状态，也没有提出新的证据。在此情况下，行政机关不予答复本身也属不可诉的重复处理行为。虽然表面看来，当事人的诉讼请求是要求判令行政机关履行对其申诉的答复职责，而非直接要求人民法院撤销行政行为，但通过诉讼所要达到的终极目的与直接要求撤销并无实质不同，这就存在利用一个新的诉讼种类规避起诉期限的可能，人民法院对此不予立案或者驳回起诉，并无不妥。此外，再审申请人还援引《土地登记办法》第五十九条规定，主张行政机关具有纠正自身错误的职责，但该条规定的内容是：“土地权利人认为土地登记簿记载的事项错误的，可以持原土地权利证书和证明登记错误的相关材料，申请更正登记。利害关系人认为土地登记簿记载的事项错误的，可以持土地权利人书面同意更正的证明文件，申请更正登记。”而再审申请人并非土地权利人，也没有持有土地权利人书面同意更正的证明文件，不符合适用该条规定的情形。

综上，再审申请人王建设的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：

驳回再审申请人王建设的再审申请。

4、不对外发生法律效力的行为：可诉的行政行为必须具有法效性。and 多阶段行政行为

再审申请人颍上县恒运矸石厂、安徽省颍上县凯事建材有限责任公司、颍上县古城镇金伟洗煤厂、绳海涛因诉颍上县人民政府行政决定及行政强制一案

（2017）最高法行申295号

最高法院认为：本案的核心争议是，再审被申请人作出的《方案》是否具有可诉性。一审法院认为，“《方案》是对不符合法律规定的企业提出的总体治理要求，未对特定企业作出具体的处理决定。且颖上县环保局及颖上县国土资源局也相继依据《建设项目环境保护管理条例》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定作出了相关行政处罚决定和告知函。因此，《方案》未对恒运矸石厂等8家企业及毛家栋等6人的合法权益产生直接影响，不具有可诉性”。这一见解符合行政行为的认定标准。

修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》将“具体行政行为”的概念修改为“行政行为”，目的是为了引入行政不作为、事实行为以及以行政协议为标志的双方行政行为，使行政诉讼法的适用范围具有更大的包容性。但除此之外，通常意义上的行政行为，仍需具有单方性、个别性和法效性等特征。单方性强调的是，法律效果系基于行政机关单方意思表示；个别性强调的是，行为的对象必须是特定之人和具体事件；法效性强调的则是，行为直接对外发生法律效果。所谓直接，是指法律效果必须直接对相对人发生，亦即行政行为一旦作成，即导致法律关系的发生、变更、消灭。所谓对外，是指行政行为对于行政主体之外的人发生法律效果，行政机关之间或行政机关内部的意见交换等行政内部行为因欠缺对外性而不具有可诉性。从本案被诉《方案》来看，尽管其中包括“对未按期自行清理拆除的不合法洗煤厂、煤矸石加工厂和煤泥晾晒厂……依法取缔、关闭、吊销相关证照”等涉及权利义务的内容，从而具备单方性、个别性的某些特征，但《方案》同时还强调，“政府将组织有关部门，按照部门职权”进行，并明确了镇政府、供电公司、县国土部门、县市场监管部门、县环保部门、县信访局、县公安局等机关应当履行的具体职责。因而，《方案》并不具备直接、对外发生法律效果的特点，在性质上属于颍上县政府向各乡镇政府、县直有关单位下发的内部工作安排，其法律效果还须通过有关职能部门依职权针对特定相对人作出相应处理决定加以实现。根据原审查明的事实，《方案》作出前，颍上县环境保护局已针对再审申请人分别作出责令立即停止生产并处罚款的行政处罚决定。《方案》作出后，颍上县国土资源局也已发出告知函，要求包括再审申请人在内的相关企业、个体工商户拆除地面永久性建筑物、构筑物；颍上县古城镇人民政府、颍上县市场监督管理局亦作出了依法取缔、不予赔偿、限期办理企业注销登记等决定。因此，对当事人权利义务直接产生影响的应当是相关职能部门作出的行政行为，被诉《方案》对再审申请人的权利义务并不产生实际影响，不具有可诉性，原审法院据此裁定驳回再审申请人的起诉并无不当。

再审申请人主张，“二审不得以与取缔关闭相关的行为可诉，否定《方案》的可诉性”，“即使将《方案》之‘如未按期自行清理，政府将组织有关部门，按照部门职权依法取缔、关闭、吊销营业执照’认定为政府将作出取缔关闭决定的行政承诺，这种行为也属于行政诉讼的受案范围”。对此本院认为，也许孤立地来看，一个行为的可诉性并不成疑，但如果这个行为只是多阶段行政行为当中的一个阶段，就只能认定最后阶段直接对外生效的那个行为为可诉的行政行为。所谓多阶段行政行为，是指行政机关作出行政行为，须有其他行政机关批准、附和、参与始能完成之情形。各行政机关之间，既可能是平行关系，也可能是垂直关系。后者一般如下级机关的行政行为须经上级机关批准才能对外生效，或者上级机关指示其下级机关对外作出发生法律效果的行政行为。在存在复数行政行为的情况下，只有直接对外发生法律效果的那个行为才是可诉的行政行为，其他阶段的行政行为只是行政机关的内部程序。本案中，虽然存在颍上县政府的《方案》，但在其法律效果系通过有关职能部门依职权针对特定相对人作出相应处理决定加以实现的情况下，《方案》就属不可诉的行政机关的内部工作安排。

再审申请人还主张，“一审法院有权将不服强拆行为的诉讼合并审理，二审认定当事人必须分开起诉，没有法律依据。应分开另案起诉也不是不予受理和驳回起诉的法定理由”。对此本院认为，将当事人一方或双方为复数的诉讼进行合并审理，在诉讼法上称为共同诉讼。法律设置共同诉讼的目的在于节省法院与当事人的时间与劳动，而且也可以避免出现不同法院作出的裁判相互抵触的情形。按照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条的规定，共同诉讼分为两种类型：一是“因同一行政行为发生的行政案件”；二是“因同类行政行为发生的行政案件、人民法院认为可以合并审理并经当事人同意的”。其中后一种共同诉讼的具体情形，既包括复数当事人分别起诉，人民法院建议合并审理，也包括复数当事人合并提起共同诉讼，人民法院经审查予以认可。通常情况下，复数当事人无论是针对同一行政行为提起诉讼，还是针对同类行政行为提起诉讼，只要具备以下程序上的要件，人民法院就应当准许合并审理：第一，各诉讼的诉讼标的可以适用同一程序；第二，受诉法院对各诉讼标的具有管辖权；第三，没有其他专属管辖的规定，且没有禁止合并审理的规定。本案中，各再审申请人的第二项诉讼请求是“确认颍上县政府强拆众原告厂房设施的行为违法”，据此，其所针对的是同类行政行为，在符合各项程序要件的情况下，一审法院准许合并审理，符合法律规定，也符合诉讼经济。二审法院认为，“对涉案14家企业厂房设施的拆除非同一行政行为，上诉人作为共同原告提起诉讼不符合法律规定，故各上诉人对各自厂房设施被强制拆除的行为可分别另案提起诉讼”，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条规定的精神。经向二审法院了解，二审裁定作出后，包括再审申请人在内的原审原告均已就强拆行为分别另案提起了诉讼，且法院也已受理，目前案件正在审理过程中，因此，就这一问题没有提起再审的必要，但二审法院的上述错误应予指出。

综上，再审申请人恒运矸石厂、凯事公司、金伟洗煤厂、绳海涛再审申请的部分理由虽然成立，但不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的提起再审的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：

驳回再审申请人颍上县恒运矸石厂、安徽省颍上县凯事建材有限责任公司、颍上县古城镇金伟洗煤厂、绳海涛的再审申请。

5、规划行为的可诉性

再审申请人艾年俊因诉黄石市人民政府规划行政批准一案

（2017）最高法行申4731号

最高法院认为：《行政诉讼法》第九十一条第二项规定，“有新的证据，足以推翻原判决、裁定的”，“人民法院应当再审”。本案中，再审申请人正是以有新的证据为由向本院提出再审申请。其所提交的新的证据，系湖北省人民政府法制办公室于2017年4月17日作出的《不予受理的决定书》。该决定书针对再审申请人提请对《关于中窑湾旧城改造等五个项目控制性详细规划的批复》（黄政办函〔2004〕64号）进行合法性审查的审查建议，认定该批复不属于行政规范性文件，故不予受理。再审申请人据此认为，一审和二审法院认定该批复系行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的行政规范性文件，没有事实与法律依据。本院经审查，认为再审申请人的再审理由不能成立，具体理由如下。

一、规划和规划行为的性质

行政规划是指行政主体为实现特定的行政目标而对未来一定时期内拟采取的方法、步骤和措施依法做出的具有约束力的设计与规划。行政规划种类繁多，效力各有不同。某一规划和规划行为是否可诉，依赖于该规划和规划行为是否针对特定人，并对该特定人的权利义务直接产生影响。以城乡规划为例，根据《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）的规定，城乡规划包括编制、审批、实施、修改等不同环节，依据《城乡规划法》作出的行政处罚、行政许可等具体实施行为，属于可诉的具体行政行为；给当事人造成损失的，应当依法给予补偿或者赔偿。城乡规划的修改行为，如果给被许可人或者利害关系人合法权益造成损失，亦可以对其提起诉讼，请求补偿。但就规划的编制和审批而言，因其属于针对不特定对象作出的面向未来的一般性调整，因此具有抽象行政行为的特征，不能直接对其提起诉讼。本案中，被诉的黄石市政府办公室《关于中窑湾旧城改造等五个项目控制性详细规划的批复》，就属控制性详细规划的审批行为，再审申请人不能重建受损房屋，并非该审批行为所产生的直接法律效果，而是后续的具体规划措施，即城乡规划主管部门不予颁发建设工程规划许可证的具体行政行为所致（事实上，再审申请人也已针对不予颁发建设工程规划许可证先行另案起诉），因此，原审法院裁定驳回其要求撤销规划批复的起诉，并无不当。

二、抽象行政行为与行政规范性文件

再审申请人之所以申请再审，核心理由是因为一审法院认定：“黄石市政府办公室印发的黄政办函〔2004〕64号《关于中窑湾旧城改造等五个项目控制性详细规划的批复》系行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的行政规范性文件”，而湖北省人民政府法制办公室《不予受理的决定书》又认定该批复“不属于行政规范性文件”。本院认为，一审法院对于规划批复属于“行政规范性文件”的认定确实有欠斟酌，这也造成与湖北省人民政府法制办公室所作定性的相互矛盾。与行政规范性文件相类似，规划和规划批复同样具有不特定性和可反复适用性，但不能就此将规划和规划批复等同于行政规范性文件。规划和规划批复之所以不可诉，在于它和行政规范性文件一样，都具有“普遍约束”性，而不在于它必须是行政规范性文件本身。因此，尽管湖北省人民政府法制办公室认定规划批复“不属于行政规范性文件”，并不必然导致规划批复因而变得可诉。

三、二审裁判与一审裁判的统一性

在论及行政复议决定与原行政行为关系时，有一个统一性原则。其含义是指，撤销之诉的审查对象是“以复议决定的形式体现出来的原行政行为”，换句话说，作为撤销之诉审查对象的原行政行为，是已经以复议决定修正之后的新形式出现的原行政行为。如果原行政行为的理由不当，但经过复议决定修正后理由已经合法的，则视为原行政行为也合法。行政诉讼的二审裁判与一审裁判的关系也是如此。我国实行两审终审制，第二审程序承担着对第一审程序的纠错功能，如果一审裁判结果正确但理由不当，二审裁判在对理由进行修正后维持一审裁判的结果，则视为一审裁判的理由已经不复存在，因为发生法律效力的是二审裁判而非一审。本案中，二审裁判已经将裁判理由修正为：“该批复是对市规划局区域性旧城改造详细规划的审批意见，性质上属于规划编制的内部管理，其内容并不对艾年俊权利义务产生直接影响”，再审申请人仍然执着于已经不复存在的一审裁判观点，并将其作为申请再审的事由，缺乏事实和法律基础。再审申请人尽管提出了新的证据，但该新的证据，并不足以推翻原判决、裁定。

综上，再审申请人艾年俊的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：

驳回再审申请人艾年俊的再审申请。

6、层级监督行为的迂回与间接

再审申请人李清林因诉安阳市人民政府不履行监督职责一案

（2017）最高法行申7109号

最高法院认为：《行政诉讼法》第十二条第一款第六项规定，“申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的”，属于行政诉讼受案范围。这类诉讼在学理上通常称为请求履行法定职责之诉，有时也称为“请求应为行政处分之诉”。这两个概念本身，就比较清楚地阐明了这类诉讼的要义——所谓“请求履行法定职责”，是指请求行政机关履行的，必须是法律、法规、规章等明确赋予行政机关对外行使的行政管理职责。“请求应为行政处分”则是强调，请求行政机关作出的，只能是具有外部效力的调整。那些仅限于行政内部领域的措施，例如请求上级行政机关对下级行政机关作出一个命令、对下级行政机关实施监管监督，因其不具有对外性、不直接设定新的权利义务，通常不能在请求履行法定职责之诉中提出。

本案中，再审申请人因认为再审被申请人安阳市政府未履行监督、监管、纠正安阳市食药局违法行为的职责而提起诉讼。虽然安阳市政府具有监督其所属工作部门的职责，但这种职责系基于上下级行政机关之间的层级监督关系，属于行政机关的内部监督管理范畴。上级行政机关对下级行政机关监督职责的履行与否，一般并不直接设定当事人新的权利义务。从司法权与行政权的关系出发，人民法院也不宜过多地介入行政机关的内部关系当中。此外，从诉的利益考虑，当事人如果认为下级行政机关的行政行为侵犯其合法权益，可以通过直接针对下级行政机关提起行政诉讼的方式寻求救济，在有更为便捷直接的救济方式的情况下，较为“迂回”和“间接”的方式就不能被容许。

本院注意到，再审申请人提起本案的具体诉讼请求，并非直接要求人民法院判令安阳市政府履行对安阳市食药局的监督职责，而是请求人民法院确认安阳市政府不履行监督职责的行政不作为违法。这类“继续确认之诉”是被《行政诉讼法》第七十四条第二款第三项所明确规定的，该项规定的具体内容是，“被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的”，“人民法院判决确认违法”。由此可知，确认不履行或者拖延履行法定职责违法，只是请求履行法定职责之诉的一个亚类或者补充，其含义是指，本来应当判决责令行政机关履行法定职责，只是因为“判决履行没有意义”，才将履行判决的方式转为确认违法判决。正是由于继续确认之诉与请求履行法定职责之诉涉及的是相同的标的，所以存在相同的评判基础。如果请求行政机关履行的不是一个具有外部效力的调整，既不能责令行政机关履行，也无从确认行政机关拒绝履行这个请求违法。

综上，一审和二审法院分别裁定驳回再审申请人的起诉与上诉，并无不当。再审申请人的再审理由不能成立，其再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：

驳回再审申请人李清林的再审申请。

7、信访与诉讼相互独立、相互分离

再审申请人杨中国因诉枣阳市人民政府

不予受理行政复议决定并请求行政赔偿一案

（2017）最高法行申364号

最高法院认为：信访制度是与行政复议和行政诉讼制度相互独立、相互分离的权利救济制度。所谓“信访”，根据《信访条例》第二条第一款的规定，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。《信访条例》第十四条第二款规定：“对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。”该条例第二十一条第一款第一项还规定：“对已经或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的，不予受理，但应当告知信访人依照有关法律、行政法规规定程序向有关机关提出。”据此，对于能够通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的事项，信访途径是排斥的；基于同样理由，对于信访工作机构处理信访事项的行为、不履行《信访条例》规定的职责的行为，或者行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，行政复议和诉讼途径亦是排斥的。《信访条例》第三十四条、第三十五条还规定：“信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内请求原办理行政机关的上一级行政机关复查”，“信访人对复查意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内向复查机关的上一级行政机关请求复核”，“信访人对复核意见不服，仍然以同一事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理”。可见,《信访条例》对不服信访答复意见提供了复查、复核等充足的救济途径，信访人穷尽救济途径或者自愿放弃救济，信访事项即告终结。本案中，针对再审申请人信访反映的问题，枣阳市住房保障和房屋管理局已通过调查作出了书面答复意见，并在答复意见中明确告知：“如不服本处理意见，你可自收到本处理意见书之日起30日内向枣阳市人民政府书面提出复查申请，逾期不申请复查，本处理意见书即为该信访事项的终结性意见”。但再审申请人放弃了在法定期限内向法定机关申请复查的权利，该信访事项不仅已告终结，其亦不能再行通过行政复议等途径寻求救济。枣阳市政府对其行政复议申请不予受理，并不违反法律法规规定。虽然枣阳市政府不予受理行政复议申请的理由是超过复议申请的法定期限，但复议决定的结果并无不当，一审判决驳回再审申请人的诉讼请求亦无不妥。至于再审申请人在一审中提出的赔偿请求，因枣阳市政府作出的不予受理行政复议申请决定并未被确认违法，其对再审申请人的权利亦未造成侵害，故再审申请人所提赔偿请求缺乏相应的事实根据和法律依据，一审法院一并驳回其诉讼请求应属正确。再审申请人主张二审法院闭门判案、严重违反法定程序，因无相应的事实和法律依据，依法不能成立。

综上，再审申请人杨中国的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：

驳回再审申请人杨中国的再审申请。

8、抽象行政行为的判断标准

再审申请人黄绍花因诉辉县市人民政府提高抚恤金标准一案

（2017）最高法行申7073号

最高法院经审查认为：上世纪六七十年代，辉县人民在极端困难的情况下，劈山凿石，筑路修渠，大搞水利工程建设，当年的建设者“敢教日月换新天”的气概至今为人们所传诵。本案再审申请人就是1700余名因兴修水利工程而受伤、牺牲的建设者中的一员，他们提起本案诉讼，是要求法院判令辉县市政府作出提高发放抚恤金标准的行政行为。一审法院认为，抚恤标准是具有普遍约束力的决定，并不具有可诉性，原告的起诉不属于行政诉讼受案范围，据此裁定驳回了起诉。再审申请人认为，在辉县市水利建设工程中因公伤亡的民工人数是特定的，因此，辉县市政府下发的《通知》不具有适用于不特定多数人的性质，并非行政机关发布的具有普遍约束力的决定和命令，属于可诉的行政行为。就辉县市政府下发的《通知》是否属于行政机关发布的具有普遍约束力的决定、命令而言，本院对再审申请人的上述观点予以认可。可诉行政行为的一个重要标志，就是针对具体事件，并且指向特定个人。但是，个别与一般的区别不能仅根据数量确认，如果具体的处理行为针对的不是一个人，而是特定的或者可以确定的人群时，个别性仍然成立。二审法院根据这一原理，也否定了一审法院的裁判理由。但二审法院认为，涉案水利伤残抚恤金的标准由辉县市当地人民政府根据当地的经济发展状况和居民收入水平等因素综合确定，没有可直接适用或参照的法定标准，属于当地人民政府的行政裁量权范围。因人民法院不能替代行政机关直接行使行政裁量权，对行政机关行使自由裁量权行政行为的司法变更限于该行为畸轻或畸重的情形，故在辉县市政府没有对该标准调整的情况下，人民法院不宜通过裁判方式直接确定抚恤标准。这一认识也符合行政诉讼中司法权与行政权界限的划分。这就是，法院是解决法律问题的，不宜解决政策问题。对行政机关采取的存在较大裁量余地、具有较多政策因素的处理行为，因其缺乏可以直接适用或参照的法定标准，人民法院很难进行司法审查。

合议庭在对这批案件进行合议时，内心也很纠结。从法律层面讲，生效的二审裁定应当得到支持，但简单地驳回再审申请人的再审申请，又对伤残民工的生活境况心怀不忍，为此委派合议庭成员专门到当地了解实际情况。经了解，为解决当地水利建设民工伤亡抚恤问题，辉县市政府自1979年出台首个文件《关于县办水利建设民工伤亡抚恤问题的意见（试行）》（辉革〔79〕84号），对水利民工伤亡抚恤的原则、补助标准等进行规范以来，三十余年间共出台十多个文件，从不同角度规范水利伤残民工的抚恤和生活补助工作，并先后多次以增加生活补助、提高抚恤标准以及减免税费等方式提高水利伤残民工的抚恤水平。此外，当地政府还通过建设水利医院、为水利伤残人员原伤复发提供免费治疗等措施，减轻伤残人员的看病负担。本案二审裁定作出后，辉县市政府又再次将伤残抚恤照顾金提高20%，且已实际发放完毕。在此基础上，辉县市政府还初步研究决定，“根据物价上涨情况和我市财力状况情况，原则上对抚恤金照顾标准每三年调整一次”。本院也专门发出司法建议，建议辉县市政府依据与当前居民收入水平和经济发展状况相适应的原则，就本案伤残抚恤金标准及相关问题统筹研究，在财政状况等条件允许的范围内，提高抚恤金发放基准，以保障和改善水利伤残人员的生活水平。我们期待在今后的日子里，改革发展成果能够更多更公平地惠及包括再审申请人以及诸多水利伤残人员在内的人民群众。

综上，再审申请人黄绍花的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：

驳回再审申请人黄绍花的再审申请。

9、规范颁布之诉也不被允许

再审申请人李国秀因诉山东省人民政府不履行法定职责一案

（2016）最高法行申2864号

最高法院认为：再审申请人向山东省人民政府邮寄请求报告，请求其依法对鲁政发[1994]1号《山东省人民政府关于城镇住房制度改革的意见（试行）》中关于平房和自管公房的房改具体问题和事项进行明确解释，并要求尽快出台相应法规政策。山东省人民政府按照信访事项转交信访部门处理，原审法院亦认定山东省人民政府对再审申请人反映信访事项予以转办处理的行为不属于行政诉讼的受案范围。现再审申请人在再审申请中认为，其邮寄的请求报告与平时的人民来信不同，这种主张具有一定道理，人民法院也不宜任意扩大对于信访事项的归类，并以此简单地排除出行政诉讼的受案范围。但再审申请人认为由此就构成”人民法院立案受理的前提”，却没有相应的法律依据支持。再审申请人提起本案诉讼，诉讼请求为”责令被告依法对原告《致山东省人民政府关于现居住公房包括自管公房职工参加房改请求报告》的请求事项予以处理”，因此，其所提诉讼在诉讼类型上应当属于履行职责之诉。履行职责之诉并不意味着：公民、法人或者其他组织随便向任何一个行政机关提出任何一项请求，该行政机关就有履行该项请求的义务；也不意味着只要行政机关”不作为”就可以提起”不作为之诉”。一般来讲，公民、法人或者其他组织提起履行职责之诉至少应当具备这样几个条件：第一，他向行政机关提出过申请，并且行政机关明确予以拒绝或者逾期不予答复。第二，他所申请的事项具有实体法上的请求权基础。这种请求权基础可以产生于或者基于某一法律、某一行政机关的保证以及某一行政合同。总之，要求行政机关依照其申请作出一个特定行政行为，必须具有法定的权利依据。第三，他是向一个有管辖权的行政机关提出。管辖权是行政机关活动的基础和范围，行政机关应当在执行法定任务的同时遵守管辖权的界限。这种管辖权既包括该行政机关是否主管申请人所申请的专业事务，也包括同一专业事务中不同地域、不同级别的行政机关之间对于管辖权的具体分工。向一个无管辖权的行政机关随意提出一个申请，即使该行政机关予以拒绝，也不会使申请人当然地获取了诉权。第四，他申请行政机关作出的行为应当是一个具体的、特定的行政行为。要求行政机关实施没有外部效力的内部调整或者不是针对他个人的一般性调整，必须基于法律的明确规定。第五，行政机关对于原告申请的拒绝，可能侵害的必须是属于原告自己的主观权利。在原告不具备主观权利的情况下，即使行政机关的不作为有可能侵害公共利益，个体也未必具有提起行政诉讼的权利。

本案中，如果再审申请人申请解决的是其本人的住房居所问题，则属于请求行政机关针对其本人作出一个具体的、特定的处理，但即使如此省级政府显然也不具有直接处理该项个人事务的职责。从再审申请人请求报告的内容来看，其核心是请求山东省人民政府对相关政策进行解释并要求尽快出台相关法规政策。这种请求在性质上属于要求行政机关进行一般性的规范创制。应当承认，公民、法人或者其他组织的合法权益，不仅会由于具体行政行为而遭受侵害，也会由于行政机关应当颁布而未颁布相应规范而受到影响，但是，《中华人民共和国行政诉讼法》只是规定公民、法人或者其他组织在针对行政机关作出的行政行为起诉时才可以一并请求对该行政行为所依据的规范性文件进行审查，并没有规定可以直接提起要求行政机关依照其申请制定规范或解释规范的规范颁布之诉，从这个意义上讲，再审申请人提起的本案之诉，既不符合履行职责之诉的法定起诉条件，也不属于行政诉讼的受案范围。原一、二审法院分别裁定驳回再审申请人的起诉和上诉，并无不当。

综上，李国秀的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：

驳回再审申请人李国秀的再审申请。

10、当事人能力属于一种起诉条件

再审申请人淮阳县第二化肥厂因诉淮阳县人民政府、淮阳县工业和信息化委员会房屋行政登记一案

（2017）最高法行申6546号

最高法院认为：行政诉讼的当事人应当有参与行政诉讼的能力。这种参与能力，又称当事人能力或者诉讼权利能力，是指当事人在诉讼案件中取得作为原告或者被告法律地位的能力，与诉讼行为能力和当事人适格不同，这是一种对所有当事人普遍适用的抽象的资格要求。当事人能力又分为原告当事人能力与被告当事人能力。根据《行政诉讼法》第二十五条以及第四十九条第一项的规定，有当事人能力的原告为公民、法人以及其他组织三大类。当事人能力取决于权利能力，虽然行政诉讼与民事诉讼分属不同的诉讼制度，但作为行政相对一方的公民、法人或者其他组织，其权利能力与其作为民事主体的权利能力并无不同，因此在认定标准上完全可以适用民事法律规范。

本案中，再审申请人是以“淮阳县第二化肥厂”名义提起行政诉讼，并主张其虽然没有办理营业执照，但确实属于搬口公社的“集体企业”。但是，将一个企业或者其他联合体认可为法人或者其他组织，需有一定的前提条件。其中，根据《中华人民共和国民法通则》第四十一条第一款的规定，“经主管机关核准登记”，是集体所有制企业取得法人资格的条件；根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第五十二条的规定，“经依法登记领取营业执照”，是乡镇企业、街道企业能够成为“其他组织”的法定条件。一审法院以再审申请人以淮阳县第二化肥厂的名义提起诉讼，却不能提供合法的营业执照，不能证明淮阳县第二化肥厂具有法人或者其他组织的身份为由，裁定驳回起诉，并无不当。再审申请人提出，其未办理登记领取营业执照，是因为“不需要到市场去销售”，这一理由不能改变其不具备法人或者其他组织法定条件的事实。再审申请人还援引《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国民事诉讼法﹥的解释》第六十二条第一项的规定，主张淮阳县第二化肥厂和行政负责人均有原告资格，但其显然对该条规定的本来含义理解错误。司法解释该条的本来意思是指，法人或者其他组织应登记而未登记，行为人即以该法人或者其他组织名义进行民事活动的，应以“行为人”为当事人，而非以未登记的“法人”或者“其他组织”为当事人。

当事人具备参与能力是行政诉讼的法定起诉条件之一，人民法院可以在诉讼程序的任何阶段依职权进行审查。如果原告无参与能力，则起诉就属不符合法定条件，人民法院可以迳行裁定驳回起诉，而无需进一步审查其他起诉条件，也无需通知被告答辩。只有在当事人是否具有参与能力情况不明需要调查时，人民法院才有必要调查、询问乃至开庭审理予以查明。本案中，再审申请人不具备原告参与能力的情形比较明显，在此情况下，一审法院依据《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第三条第二款的规定，迳行裁定驳回起诉，并无不当。再审申请人认为一审法院援引“超过法定起诉期限且无正当理由”的规定有误，是对司法解释条款顺序的混淆。由于本案上诉审的争执在于原告参与能力之有无，亦属人民法院得以职权审查的程序性事项，因此，“二审法院不通知第三人到庭，只审主体不审实体”，同样不构成违反法定程序。再审申请人的再审理由难获本院支持。

综上，再审申请人淮阳县第二化肥厂的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：

驳回再审申请人淮阳县第二化肥厂的再审申请。

11、原告适格：利害关系

再审申请人臧金凤因诉安徽省宿州市砀山县人民政府

土地行政登记一案

（2016）最高法行申2560号

最高法院认为：一审法院是以再审申请人臧金凤与被诉行政行为没有利害关系从而不具备原告资格为由驳回其起诉的。因而，原告资格问题就成为本案的核心问题。行政诉讼的原告资格关系到什么样的人有权提起行政诉讼并启动对行政行为的司法审查。因而，原告资格问题实质上也是诉权问题。通说认为，诉权概念的产生有其历史背景，当时是为了拒绝这样一种观点：行政诉讼是一种客观合法性审查。客观合法性审查事实上会导致个人可以主张他人的权利乃至民众的权利，会把行政诉讼变成一种民众诉讼。但行政诉讼制度之发端，终究是为了对每一个其自身权利受到侵害的个人提供法律保护。行政诉讼法第二条第一款规定：”公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”就体现了这样一种更加侧重权利救济的主观诉讼性质。对于原告资格，行政诉讼法第二十五条第一款又进一步作出具体规定：”行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”该条虽然看似将适格原告区分为两大类，但事实上适用了一个相同的标准，这就是”利害关系”。通常情况下，行政行为的相对人总是有诉权的，因为一个不利行政行为给他造成的权利侵害之可能显而易见。因而，有人把行政相对人称为”明显的当事人”。但是，可能受到行政行为侵害的绝不仅仅限于直接相对人。为了保证直接相对人以外的公民、法人或者其他组织的诉权，而又不使这种诉权的行使”失控”，法律才限定了一个”利害关系”的标准。所谓”利害关系”，也就是有可能受到行政行为的不利影响。具体要考虑以下三个要素：是否存在一项权利；该权利是否属于原告的主观权利；该权利是否可能受到了被诉行政行为的侵害。本案中，再审申请人臧金凤所起诉的砀山县政府作出的砀集建（2010）字第001571号土地使用证并非颁发给其本人，而是颁发给其西邻臧作兰。显然，再审申请人并非被诉行政行为的相对人，其提起行政诉讼，就要具备”利害关系”。根据原审查明的事实，臧金凤虽起诉称其房屋西山以西的1.10米土地被砀山县政府错误登记到臧作兰土地证之中，但其未提交对其房屋以西1.10米土地享有使用权的证明材料，亦无证据证明双方土地证存在交叉或重合，从而也就不能证明其所主张的权利有受到被诉行政行为侵害的可能。原审法院根据行政诉讼法第四十九条和最高人民法院《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第一项的规定，以臧金凤不具有原告资格为由裁定驳回其起诉，并无不当。己所不欲，勿施于人。东邻少，未必西邻就多。再审申请人认为其宅基地面积被漏登，却将战火烧向与其本无权属争议的西邻，终究不是正途。综上，再审申请人臧金凤的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：

驳回再审申请人臧金凤的再审申请。

12、投诉举报人的原告资格

梁志斌诉山西省人力资源和社会保障厅劳动保障行政监察及山西省人民政府行政复议决定一案

（2017）最高法行申281号

最高法院认为：投诉举报是公民、法人或者其他组织参与行政管理的重要途径，除了维护自身合法权益，对于监督行政机关依法行使职权、弥补行政机关执法能力不足也发挥着积极作用。公民、法人或者其他组织可以就何种事项向哪个行政机关投诉举报，取决于法律、法规或者规章的具体规定；与此相应，能否就投诉举报事项提起行政诉讼，也需要根据法律、法规或者规章对于投诉举报请求权的具体规定作出判断。通常情况下，对是否具备原告资格的判断，取决于以下方面：第一，法律、法规或者规章是否规定了投诉举报的请求权；第二，该投诉举报请求权的规范目的是否在于保障投诉举报人自身的合法权益。就本案所涉及的劳动保障领域而言，《劳动保障监察条例》分别规定了投诉与举报两种方式。关于投诉，《劳动保障监察条例》第九条第二款规定：“劳动者认为用人单位侵犯其劳动保障合法权益的，有权向劳动保障行政部门投诉。”其规范目的显然在于保障劳动者自身的合法权益。如果行政机关对于劳动者的投诉不予受理或者不履行依法纠正、查处的法定职责，劳动者可以依法提起履行职责之诉。关于举报，《劳动保障监察条例》第九条第一款规定：“任何组织或者个人对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为，有权向劳动保障行政部门举报。”举报的作用并非直接保障劳动者自身的合法权益，主要是为行政机关查处违反劳动保障法律、法规或者规章的行为提供线索或者证据，因此其规范目的在于维护公共利益，而非保障举报人自身的合法权益。虽然《劳动保障监察条例》第十条第三项规定，劳动保障行政部门应当履行“受理对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为的举报、投诉”的职责，但行政机关对于举报所作的处理，包括答复或者不答复，均与举报人自身合法权益没有直接关系，由此举报人也就不具备提起行政诉讼的原告资格。

本案中，再审申请人向山西省人社厅提出的投诉，既包括作为劳动者对于用人单位侵犯其劳动保障合法权益的“投诉”，又混杂着反映“太钢公司内设劳务派遣非法用工”、“存在岗位出租、套取工资等违反劳动法律法规的问题”这类与其本人合法权益没有直接关系的一般性“举报”。山西省人社厅对其中“四个方面存在侵害你本人劳动保障权益的行为”进行了调查核实，并向太钢公司下达了《责令改正决定书》，又将调查结果告知了再审申请人，应当属于履行了相应法定职责。再审申请人质疑山西省人社厅对于其投诉反映的“太钢公司内设劳务派遣非法用工”、“存在岗位出租、套取工资等违反劳动法律法规的问题”，“未审查处理，也未告知投诉人”，要求人民法院判决山西省人社厅履行法定查处职责，就属于对于与其合法权益没有直接关系的举报处理行为的起诉，人民法院应当裁定不予立案或者驳回起诉。原审法院只是笼统地认定山西省人社厅“对梁志斌所反映的每个事项进行实体调查后，对太钢公司的某些违法行为已经下达《责令改正决定书》”，对于每个事项缺乏具体的事实认定和法律定性。对此虽然没有通过再审加以纠正的必要，但原审法院亦应进行总结和改进。初审是所有审级的基础，无论上诉与否，大部分案件的结局取决于初审阶段。事实是由初审法院认定的，而且这些事实对于大部分案件来说都具决定性作用。作为初审程序，只有更加注重调查事实、全面审理，才能更好地解决个案纠纷。尽管劳动保障行政部门对于再审申请人的投诉履行了相应法定职责，但再审申请人仍然不满，提起行政诉讼，其核心诉求是要求作成或者加重对用人单位的处罚。这就涉及投诉举报诉讼中另一个重要问题：对行政机关受理投诉之后的调查处理结果不服，能否提起行政诉讼。通常认为，法律、法规或者规章规定的投诉请求权，在于促使行政机关对于投诉事项发动行政权。如果行政机关发动了行政权，并将调查处理结果告知投诉人，就属履行了法定职责。如果投诉人对调查处理结果不服，其提起诉讼的目的是想为第三人施加负担，例如要求作成或者加重对于第三人的处罚，则应依赖于法律、法规或者规章是否规定了为第三人施加负担的请求权。就《劳动保障监察条例》而言，该条例仅仅规定，劳动者认为用人单位侵犯其劳动保障合法权益，有权向劳动保障行政部门投诉，但投诉请求权并不必然包括为第三人施加负担的请求权。该条例第十九条还规定：“劳动保障行政部门对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为作出行政处罚或者行政处理决定前，应当听取用人单位的陈述、申辩；作出行政处罚或者行政处理决定，应当告知用人单位依法享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。”这些权利也是赋予作为投诉对象的第三人，而非投诉人。

综上，再审申请人梁志斌的再审申请理由不能成立，其再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：

驳回再审申请人梁志斌的再审申请。

13、共同原告问题

再审申请人王薇因诉山东省青岛市市南区人民政府、山东省青岛市人民政府行政赔偿及行政复议一案

（2016）最高法行申4713号

最高法院认为：根据原审查明的事实,再审申请人王薇与王壮、王君系兄妹关系。2012年1月19日，王壮、王薇、王君因其房产被违法强制拆迁,共同向市南区政府提出行政赔偿申请。2012年3月20日，市南区政府就该行政赔偿申请作出行政赔偿决定书，并送达王壮、王薇、王君。此后王壮针对该行政赔偿决定书向潍坊中院提起诉讼，该院在审理过程中追加王薇、王君为第三人。潍坊中院显然注意到了王薇、王君的合法权益可能会受到即将作出的裁判的影响，将其追加为第三人，也有利于为其提供法律保护。但是，王薇、王君在该案中真正的诉讼地位不应当是第三人，而应当是共同原告，因为王薇、王君与王壮共同构成被诉行政赔偿决定的相对人，在行政赔偿法律关系中具有共同的权利义务，该案的诉讼对象只有在所有的共同原告合一时才能得以确定。

设置共同诉讼的目的，固然有诉讼经济的考虑，但同时更是基于法的安定。具体而言，不仅是为了回避对同一事件进行再度审理、判决，也是为了防止因再度审理作出与前次判决相矛盾的判决。正因如此，学理上将诉讼对象的合一确定理解为判决既判力的合一确定，即对于任一共同诉讼人作出的判决，其既判力也及于其他的共同诉讼人。就本案来说，当王壮针对行政赔偿决定书提起诉讼，该案的既判力也及于王薇，即使王薇在该案中事实上是被追加为第三人，按照既判力扩张之理论，其亦为判决既判力所拘束。王薇就同一事项再次向市南区政府申请行政赔偿并进而提起行政诉讼，即为法所不许。因此，市南区政府通知其“等司法机关就相关赔偿作出终审判决后，区政府将视判决结果，决定是否重新赔偿”，并无不当。对于王薇的重复起诉，最适当的裁判方式应当是驳回起诉，考虑到驳回诉讼请求的判决已经作出，且其针对的只是一个并无实体处理内容的告知，因而并无提起再审予以纠正的必要。

王薇在向本院提出的再审申请中认为，“一审法院撤销市南区政府作出的行政赔偿决定书后，没有必要由区政府重新作出赔偿决定，应由法院直接作出赔偿判决”。这一观点值得认真考虑。因为行政赔偿之诉在诉讼类型上属于一种给付之诉，与传统的撤销之诉有着本质不同。行政赔偿之诉的目的是解决赔偿与否以及赔偿多少的问题，并不仅仅是为了撤销一个违法的赔偿决定。在事证清楚且裁判时机成熟的情况下，人民法院应当首先选择对赔偿问题作出具体裁判，而非一概交由赔偿义务机关重新作出赔偿决定。王薇还提出，“市南区政府于2007年6月28日对再审申请人房屋实施行政强制拆迁行为被法院判决违法后，已经过去十年，依然没有得到赔偿”，本院对这一状况亦深表忧虑，虽然并非通过本案所能解决的问题,本院仍吁请赔偿义务机关尽早作出处理。

综上，原审判决并无不当。再审申请人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：

驳回再审申请人王薇的再审申请。

14、开发区管理机构的被告资格

再审申请人湖北草本工房饮料有限公司因诉荆州经济技术开发区管理委员会、荆州市人民政府行政协议纠纷一案

（2017）最高法行申3564号

最高法院认为：《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条第一款规定：“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”由此可知，行政协议虽然与行政机关单方作出的行政行为一样，都是为了实现公共利益或者行政管理目标，但与单方行政行为不同的是，它是一种双方行为，是行政机关和行政相对人通过平等协商，以协议方式设立、变更或者消灭某种行政法上的权利义务的行为。行政协议既保留了行政行为的属性，又采用了合同的方式，由这种双重混合特征所决定，一方面，行政机关应当与协议相对方平等协商订立协议；协议一旦订立，双方都要依照协议的约定履行各自的义务；当出现纠纷时，也要首先根据协议的约定在《合同法》的框架内主张权利。另一方面，“协商订立”不代表行政相对人与行政机关是一种完全平等的法律关系。法律虽然允许行政机关与行政相对人缔结协议，但仍应坚持依法行政，不能借由行政协议扩大法定的活动空间。法律也允许行政机关享有一定的行政优益权，当继续履行协议会影响公共利益或者行政管理目标实现时，行政机关可以单方变更、解除行政协议，不必经过双方的意思合致。

具体到本案，再审被申请人荆州开发区管委会与再审申请人草本工房有限公司签订《招商项目投资合同》及《补充合同》，系行政管理机关以土地、税收优惠政策吸引民间资本投资建厂，属于以行政协议的方式行使行政权力的行为。在行政协议的订立、履行过程中，不仅行政机关应当恪守法定权限，不违背法律、法规的强制性规定，履行协议约定的各项义务，行政协议的相对方也应严格遵守相关法律、法规的规定和协议的约定，否则行政机关有权依照《合同法》的相关规定以及合同的约定，行使解除合同的权利。《合同法》第九十三条第二款规定：“当事人可以约定一方解除合同的条件。解除合同的条件成就时，解除权人可以解除合同。”草本工房有限公司与荆州开发区管委会签订的《招商项目投资合同》第六条约定：“甲、乙双方必须认真履行本合同的各项承诺。如一方违约或未实现承诺，给对方造成经济损失应负赔偿责任；如因违约或不适当履行承诺可能给对方造成重大损失，或者致合同无法继续履行时，对方有权解除本合同，并追究赔偿责任。”根据原审法院查明的事实，在合同签订六年之后，草本工房有限公司项目既未投产，也未按约定缴纳相应税收，致使合同目的不能实现；在这同时，草本工房有限公司取得的13.94公顷（约194.11亩）土地也闲置四年之久。草本工房有限公司的行为已符合合同约定解除条件，荆州开发区管委会据此作出《合同自行终止通知书》，符合《合同法》第九十三条第二款的规定，也符合《招商项目投资合同》第六条的约定。

一审和二审法院的裁判结果虽无不当，但其一方面认定草本工房有限公司的行为已符合合同约定解除条件，另一方面又以行政优益权肯认荆州开发区管委会作出的单方终止行为，既无必要，也一定程度上存在对于行政优益权的不当理解。通说认为，行政机关既然选择以缔结行政协议的方式“替代”单方行政行为，则应于缔结协议后，切实避免再以单方行政行为径令协议相对方无条件接受权利义务变动。如果出尔反尔，不仅显失公平，亦违背双方当初以行政协议而不是单方行政行为来形塑当事人之间法律关系的合意基础。固然，基于行政协议和行政管理的公共利益目的，应当赋予行政机关一定的单方变更权或解除权，但这种行政优益权的行使，通常须受到严格限制。首先，必须是为了防止或除去对于公共利益的重大危害；其次，当作出单方调整或者单方解除时，应当对公共利益的具体情形作出释明；再次，单方调整须符合比例原则，将由此带来的副作用降到最低；最后，应当对相对人由此造成的损失依法或者依约给予相应补偿。尤为关键的是，行政优益权是行政机关在《合同法》的框架之外作出的单方处置，也就是说，行政协议本来能够依照约定继续履行，只是出于公共利益考虑才人为地予以变更或解除。如果是因为相对方违约致使合同目的不能实现，行政机关完全可以依照《合同法》的规定或者合同的约定采取相应的措施，尚无行使行政优益权的必要。

我们进行以上讨论，是因为再审申请人认为，“如果荆州开发区管委会基于行政管理需要或为实现公共利益而单方解除合同，应当对如何基于行政管理需要或者公共利益的具体内容做出说明，但荆州开发区管委会从头至尾都没有明确说明。”“荆州开发区管委会作出《合同自行终止通知书》的行为，其目的不是民事合同守约方为维护自身权益而进行的自我救济，而是行使行政优益权单方解除协议，却没有告知并给予草本工房有限公司陈述、申辩等权益，属程序违法。”但本院注意到，荆州开发区管委会作出《合同自行终止通知书》，并非基于行政优益权，仍是在《合同法》规定和合同约定的框架内行事。《合同法》第九十六条第一款规定：“当事人一方依照本法第九十三条第二款、第九十四条的规定主张解除合同的，应当通知对方。合同自通知到达对方时解除。对方有异议的，可以请求人民法院或者仲裁机构确认解除合同的效力。”再审申请人与荆州开发区管委会签订的《招商项目投资合同》及《补充合同》中亦未约定一方在解除合同之前要听取对方的陈述和申辩。本院还注意到，荆州开发区管委会在《合同自行终止通知书》中告知再审申请人：“请贵公司收到告知书后7日内安排人员处理合同终止后的相关事宜。”这也说明，荆州开发区管委会有意对后续事宜进行处理。至于再审申请人认为，“荆州开发区管委会无权代表国土部门收回土地”，但根据一审查明的事实，草本工房有限公司取得的13.94公顷（约194.11亩）土地闲置四年之久，为国土资源系统专项督查发现，属于报送整改之列。荆州开发区管委会在《合同自行终止通知书》中仅是表示“已履行的土地将依法予以收回”，并未实际实施“代表国土部门收回土地”的行为。

再审申请人还认为，“二审法院未通知荆州市政府参加二审程序，遗漏应参加诉讼的当事人，程序严重违法。”本院经审查认为，当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，应当以该开发区管理机构作为被告。荆州开发区管委会作为荆州市政府的派出机构，根据《湖北省经济开发区管理条例》授权，代表荆州市政府对开发区实行统一管理，行使相应职权，具有独立的诉讼主体资格。《招商项目投资合同》、《补充合同》以及《合同自行终止通知书》，也是荆州开发区管委会以自己的名义作出。无论是基于“谁行为，谁为被告”的原则，还是基于合同相对性原则，荆州市政府都不是本案的适格被告。一审法院对此虽然明确作出认定，但正确的做法应当是裁定驳回针对荆州市政府的起诉。考虑到一审法院未予驳回起诉、二审法院未通知其参加二审程序，并不对再审申请人的诉讼权利产生影响，也不会影响公正审判，因此并不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第五项规定的再审事由，对再审申请人的该项再审理由亦不予采纳。

综上，再审申请人草本工房有限公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：

驳回再审申请人湖北草本工房饮料有限公司的再审申请。

15、被告：形式上的适格和实质适格

再审申请人李春山因诉怀远县人民政府房屋强拆一案

（2017）最高法行申366号

最高法院认为：本案的核心争议是再审申请人李春山起诉的被告是否适格的问题。在行政诉讼中，被告适格包含两个层面的含义。一是形式上适格，亦即行政诉讼法第四十九条第二项规定的“有明确的被告”。所谓“有明确的被告”，是指起诉状指向了具体的、特定的被诉行政机关。但“明确”不代表“正确”，因此被告适格的第二层含义则是实质性适格，也就是行政诉讼法第二十六条第一款规定的,“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”。又按照行政诉讼法第四十九条第三项的规定，提起诉讼应当“有具体的诉讼请求和事实根据”，这里的“事实根据”就包括被告“作出行政行为”的相关事实根据。就本案而言，再审申请人以怀远县政府对其房屋实施了强制拆除行为为由，以怀远县政府为被告提起本次诉讼，被告虽然是明确的，但并不符合实质性适格的要求。根据原审法院查明的事实，怀远县政府提交的行政处罚决定书、行政执法执行决定书、执行公告等证据已证明系怀远县城市管理行政执法局对再审申请人的房屋具体实施了拆除行为，且怀远县城市管理行政执法局作为政府工作部门是独立的行政主体，亦具有为其行为独立承担法律责任的能力。再审申请人虽提供了照片、证人证言等材料，以此证明怀远县政府是实施主体，但其提供的证据均不能否定怀远县城市管理行政执法局作出的行政处罚决定书、行政执法执行决定书等法律文件的效力。在此情况下，再审申请人仍坚持以怀远县政府为被告进行诉讼，显然不具有行政诉讼法第四十九条第三项要求的“事实根据”。在原审法院予以释明的情况下，再审申请人仍拒绝变更被告，属于《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第三项规定的“错列被告且拒绝变更”，“已经立案的，应当裁定驳回起诉”的情形，一审法院裁定驳回起诉、二审法院裁定驳回上诉，并无不当。至于再审申请人所主张的强拆行为违法等问题，不是在审查是否符合法定起诉条件阶段所应审查的事项，因此对于再审申请人的该项主张，本院不予支持。

综上，再审申请人李春山的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：

驳回再审申请人李春山的再审申请。

16、第三人诉讼参加

再审申请人刘成运因诉山东省庆云县人民政府

行政强制及行政赔偿一案

（2016）最高法行申2907号

最高法院认为：在行政诉讼中，被告适格包括两个层面的含义。一是形式上适格，也就是行政诉讼法第四十九条第二项规定的”有明确的被告”，以及第二十六条规定的关于适格被告的各款规定。形式上适格属于法定起诉条件的范畴，不符合这些规定的，应当裁定不予立案或者在立案后裁定驳回起诉。二是实质性适格，它是指被诉的行政机关作出了被诉的那个行政行为，并且该机关在此范围内能对案涉标的进行处分。实质性适格问题相对复杂，通常需要通过实体审理查明，如果通过实体审理确实不构成实质性适格，则以理由不具备为由判决驳回原告的诉讼请求。当然，也不排除在特别明显地不具备实质性适格的情况下，在进入实体审理之前即以起诉不符合法定条件为由裁定驳回起诉。本案中，再审申请人以庆云县政府为被告提起诉讼，要求确认庆云县政府行政强制行为违法并请求行政赔偿，由于”有明确的被告”，原告也提供了一些初步的事实证据，原审法院认定再审申请人提起本案诉讼符合法定条件并予以受理，不仅较好地保护了原告的诉权，也提供了通过言词审理进一步查清案件事实的机会。在经过开庭审理之后，原审法院认为再审申请人所提供的证据和证人证言并不能足以证明庆云县政府实质性适格，亦即并不能足以证明被诉行政强制行为系由庆云县政府实施。而且，通过证人证言，被告答辩、第三人陈述意见的相互印证，特别是通过再审申请人在庭审中的自认，能够认定被诉行政强制行为系庆云县政府组织、第三人渤海路街道办实施，在此情况下，再审申请人对庆云县政府的指控显然缺乏事实根据，原审法院判决驳回其诉讼请求符合法律规定。再审申请人提出的”主体问题应当是裁定方式结案”的主张依法不能成立。

行政诉讼法第三十四条虽然规定，”被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件”，但这不是说，行政诉讼中的所有待证事实都要由被告承担举证责任。对于指控的行政行为是否存在、该行政行为是否由被告实施，显然应当由原告举证证明，这属于原告赖以指控行政机关作出了侵犯其合法权益的行政行为的事实根据，也属于诉讼请求能够成立的实质理由，并非将行政行为违法的举证责任转嫁给原告一方。同理，在行政赔偿诉讼中，”原告应当对行政行为造成的损害提供证据”，也已为行政诉讼法第三十八条第二款所明文规定。原审法院正是在再审申请人没有提供充足证据的情况下才分别驳回其要求确认庆云县政府行政强制行为违法并赔偿经济损失的两项诉讼请求。再审申请人在再审申请中质疑”再审被申请人未举证，所谓的第三人仅提供《关于刘成运葡萄园补偿情况的说明》”，是对行政诉讼法规定的举证责任分配规则的误解，该再审理由依法不能支持。

再审申请人刘成运还对第三人问题提出质疑，认为”原一审追加第三人程序违法，一审判决书查明的事实和裁判结果看不出追加第三人的必要性和合法性”。”原审法院未查明谁组织实施强制占用再审申请人家庭承包责任地，第三人与被申请人谁承担责任”。本院认为，第三人制度是行政诉讼法的明确规定，该法第二十九条第一款规定：”公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。”一般认为，行政诉讼第三人制度的性质是”诉讼参加”，设立这一制度不仅是对利害关系人权利的尊重和维护，也有利于增强判决的确定性和稳定性，减少诉讼周折，从而实现诉讼的最佳效益。与被诉行政行为有关的其他行政机关作为第三人参加诉讼，通常属于一种单纯辅助参加，尤其在涉及批准行为、前置行为、辅助行为、行政合同以及超越职权的案件中，允许其他行政机关作为第三人参加诉讼，对于查明案件事实、分清法律责任，更具有积极意义。本案中，作为被诉行政行为实际实施者的渤海路街道办显然与本案具有密切关系，通知其参加诉讼对于查清案件事实肯定有所帮助，所以原审法院通知其参加诉讼，不仅必要，而且合法。原审法院根据再审申请人的诉讼请求以及查明的案件事实，在不予认可其对于庆云县政府的指控的同时，不去确定仅是单纯辅助参加而非共同被告的第三人承担何种责任，亦符合不告不理的诉讼原则。

行政诉讼法第八十六条规定：”人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。”但该条同时规定：”经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。”按照本条的规定，行政诉讼的第二审程序并非完全是”以新的一审代替原一审”，第二审程序中实行言词审理，主要限于”提出新的事实、证据或者理由”的情形，而且，在第二审程序中提出”新的证据”也并非不加任何限制，主要应当限于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的三种证据，即：在一审程序中应当准予延期提供而未获准许的证据；当事人在一审程序中依法申请调取而未获准许或者未取得，人民法院在第二审程序中调取的证据；原告或者第三人提供的在举证期限届满后发现的证据。而本案并不存在以上情形。因此，二审法院在认为不符合开庭审理的条件时采用书面审理的方式，并不违反行政诉讼法第八十六条的规定，再审申请人主张”二审不应进行书面审理”，”二审程序严重违法”，依法不能成立。

综上，刘成运的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：

驳回再审申请人刘成运的再审申请。

17、被告适格：谁行为，谁为被告

再审申请人陈前生、张荣平因诉安徽省金寨县人民政府

房屋征收补偿协议一案

（2016）最高法行申2719号

最高法院认为：本案系再审申请人陈前生、张荣平针对其与金寨县征补办签订的房屋征收补偿协议提起诉讼。起诉是以金寨县政府为被告。金寨县政府辩称，其不是协议的签订人，不是适格被告。一审法院则认定再审申请人将金寨县政府列为被告系主体错误，并据此裁定驳回起诉。因而，适格被告问题就成为本案的核心争议。本院经审查认为，以金寨县政府为被告提起本案诉讼，确系错列被告。在再审申请人拒绝变更的情况下，一审法院裁定驳回起诉，符合最高人民法院《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第三项的规定。理由如下：

一、以协议相对方以外的其他主体为被告违背了合同相对性原则。再审申请人系针对其与金寨县征补办签订的房屋征收补偿协议提起诉讼，请求人民法院判决撤销该协议，并判决被告予以补偿、赔偿。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项的规定，认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的，属于行政诉讼受案范围。因此本案属于行政协议之诉。所谓行政协议，是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。尽管行政协议在性质上仍然属于一种行政行为，在主体、标的以及目标等方面与民事合同多有不同，但它的确是一种”最少公法色彩、最多私法色彩”的新型行政行为。与民事合同类似，行政协议同样是一种合同，同样基于双方或者多方当事人的意思合致，同样具有合同当事人地位平等以及非强制性等特点。正是基于这种类似性，最高人民法院《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十四条才规定，在行政协议诉讼中”可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范”。在民事合同法律规范中，合同相对性原则具有基础地位。该原则是指，合同主要在特定的合同当事人之间发生法律约束力，只有合同当事人一方才能基于合同向合同的相对方提出请求或者提起诉讼，而不能向合同相对方以外的其他主体主张。本案中，金寨县征补办系依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条与再审申请人订立房屋征收补偿协议。而该条第二款”补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼”的规定也正是合同相对性原则的具体体现。所以，如果再审申请人针对补偿协议提起诉讼，只能以协议的相对方金寨县征补办为被告，其以合同相对方以外的其他主体金寨县政府为被告提起诉讼，是对合同相对性原则的违反，也是对《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条第二款规定的违背。

二、法定主体原则要求谁行为谁为被告。行政协议虽以合同的面貌出现，但说到底还是一种行政行为。即以传统的行政诉讼当事人规则审视本案，金寨县政府也不应成为适格的被告。在行政诉讼中，确定适格被告的依据是所谓法定主体原则，即：行政机关作出了被诉的那个行政行为，或者没有作出被申请的行政行为，并且该机关在此范围内能对争议的标的进行处分。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款”公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”的规定就是法定主体原则的具体体现。通常情况下，法定主体原则具体包括这样两个要件：第一，谁行为，谁为被告；第二，行为者，能为处分。以行政协议之诉而言，所谓”谁行为”，就是指谁是行政协议的相对方；”能处分”，就是指该相对方有能力履行协议所约定的给付义务。本案中，金寨县征补办是房屋征收补偿协议的另一方当事人，并无争议。再审申请人所强调的是，依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款的规定，”市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作”，这无疑已确定金寨县政府的征收补偿主体资格，签订房屋征收补偿协议只是一种具体落实。因此，其以金寨县政府为被告提起诉讼，完全符合条例的原意。本院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款的确规定：”市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。”但这里所谓的”负责”，只是明确一种主体责任，并非是指该行政区域房屋征收与补偿方面的所有工作都由市、县级人民政府负责。考虑到房屋征收与补偿工作量大面广，不可能都由人民政府具体实施，该条第二款紧接着规定：”市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。”房屋征收部门与市、县级人民政府在房屋征收与补偿工作中各有分工，各负其责。例如，依照该条例第二十五条的规定，与被征收人订立补偿协议就由房屋征收部门以自己的名义进行；达不成补偿协议的，则依照该条例第二十六条的规定，由房屋征收部门报请市、县级人民政府作出补偿决定。房屋征收部门虽然是由”市、县级人民政府确定”，但其职责并非由市、县级人民政府授权，也非由市、县级人民政府委托，其和市、县级人民政府一样，都是在该条例的授权之下以自己的名义履行职责。此外，金寨县征补办也有能力履行协议所约定的给付义务，从而具有诉讼实施权。依照该条例第十二条第二款的规定，在金寨县政府因涉案建设项目而作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。即使金寨县征补办在房屋征收补偿协议诉讼中被判令承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任，也因有充分的资金准备而具有承担法律责任的能力。

综上，陈前生、张荣平提出的再审申请理由不能成立，其再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：

驳回再审申请人陈前生、张荣平的再审申请。

文章来源“监管与和合规”微信公众号