最高法判例：行政协议先履行抗辩权的认定

裁判要点

先履行抗辩权，是指当事人互负债务，有先后履行顺序的，先履行一方未履行之前，后履行一方有权拒绝其履行请求，先履行一方履行债务不符合约定的，后履行一方有权拒绝其相应的履行请求。

先履行抗辩权，本质上是对先期违约的抗辩，其构成要件：须双方当事人互负债务；两个债务须有先后履行顺序；先履行一方未履行或其履行不合债的本旨。

根据案涉协议约定，相对人负有缴纳土地出让金的义务。虽然相对人未全部缴清土地出让金，但行政机关没有证据证明向其发出过催缴土地出让金的通知；在相对人具备在约定的缴款期间缴纳全部土地出让金的能力，且没有证据证明其故意拖欠土地出让金的情况下，原审法院将土地出让金未全部缴纳的责任归责于相对人，认为相对人不履行协议的行为系行使先履行抗辩权，理据并不充分。

裁判文书

中华人民共和国最高人民法院

（2020）最高法行申10909号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：贵州天成循环经济科技有限公司。

住所地：贵州省黔南布依族苗族自治州经济开发区洛邦工业园113厂内。

法定代表人：刘晓，该公司董事长。

委托诉讼代理人：李利，北京京平律师事务所律师。

委托诉讼代理人：肖广影，北京京平律师事务所律师。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）：都匀市人民政府。

住所地：贵州省都匀市文明路63号。

法定代表人：张宗良，该市代理市长。

委托诉讼代理人：陈应文，都匀市司法局工作人员。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）：都匀市自然资源局。

住所地：贵州省都匀市剑江中路79号。

法定代表人：李劲松，该局局长。

委托诉讼代理人：邓雪忠，该局副局长。

委托诉讼代理人：刘成凤，贵州行者律师事务所律师。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）：黔南布依族苗族自治州自然资源局。

住所地：贵州省都匀经济开发区幸福路。

法定代表人：刘晓勇，该局局长。

委托诉讼代理人：曾彦，该局工作人员。

委托诉讼代理人：黄芬，该局工作人员。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）：都匀经济开发区管理委员会。住所地：贵州省都匀市黔南大道。

法定代表人：杨加军，该管理委员会主任。

委托诉讼代理人：佟嘉亮，该管理委员会工作人员。

再审申请人贵州天成循环经济科技有限公司（以下简称天成公司）因诉都匀市人民政府、都匀市自然资源局、都匀经济开发区管理委员会（以下简称都匀经开区管委会）、黔南布依族苗族自治州自然资源局（以下简称黔南州自然资源局）行政协议一案，不服贵州省高级人民法院（2020）黔行终410号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。天成公司申请再审称：

（一）案涉《投资合同》和《补充协议》关于土地出让金缴纳的约定模糊，未明确具体的缴纳方式。都匀市人民政府及其职能部门相互推诿，导致天成公司的土地出让金缴纳无门。天成公司作为都匀市人民政府招商引资的企业，连续多年被评为纳税大户，不可能也没有理由拖欠土地出让金。天成公司对剩余土地出让金的履行实为履行不能，一审、二审判决将未缴纳土地出让金的责任全部归责于天成公司明显不当。

（二）xxxxxx第253号《国有土地使用证》（以下简称253号土地使用证）已经作出，即便在办理土地证件的过程中存在其他问题，也不应该在本案中讨论，天成公司有取得该土地使用证的可行性、应当性、必然性。

（三）天成公司向二审法院递交了新证据，二审法院未开庭迳行作出判决，程序违法。

（四）本案有新证据，即贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院于2020年11月23日作出的（2020）黔27行初168号行政判决书。该判决确认“都匀市人民政府负有协助天成公司履行交付土地出让金的附随义务”“因客观履行协议主体变更、政策、法律调整等导致协议中的土地出让约定客观不能实际履行”，基于上述法院判决，都匀市人民政府存在先履行抗辩权的理由无法成立。天成公司依据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条的规定申请再审。

本院查明，都匀市人民政府未对（2020）黔27行初168号行政判决提起上诉，该判决现已生效。本院认为，根据双方的诉辩意见，本案的争议焦点为：

1.案涉《投资合同》《补充协议》是否有效；

2.都匀市人民政府能否行使先履行抗辩权；

3.天成公司要求都匀市人民政府交付253号土地使用证的诉讼请求能否成立。

（一）案涉《投资合同》《补充协议》是否有效案涉《投资合同》《补充协议》系天成公司基于都匀市招商引资优惠政策与都匀市人民政府友好协商达成的协议，签订时符合当时的法律规定，且未经法律程序被确认无效、撤销或者解除，故上述合同（协议）合法有效。同时，在合同（协议）签订之后，天成公司一直实际占有、使用案涉土地，并根据合同（协议）的约定进行建设经营活动，而都匀市人民政府对于天成公司占有、使用案涉土地的行为以及其所从事的建设经营活动从未提出异议，且数次将天成公司评为年度纳税大户。因此，双方一直在实际履行合同（协议）的相关约定，案涉《投资合同》《补充协议》对双方当事人仍然具有约束力。根据合同（协议）约定，天成公司有缴纳土地出让金的义务，都匀市人民政府则负有为其办理土地使用权证和地上附着物产权转移证明的义务。

（二）都匀市人民政府能否行使先履行抗辩权案涉《投资合同》《补充协议》只约定了缴款期限，但未约定土地出让金的缴纳方式、收款账号等；从天成公司将首笔土地出让金十万元交给都匀市经济贸易局来看，都匀市人民政府并未直接接收天成公司的款项，也没有证据证明其曾经明确要求天成公司具体应当向哪个单位缴纳土地出让金。虽然天成公司没有证据证明其试图缴纳土地出让金而无处缴纳，都匀市人民政府也同样没有证据证明其向天成公司发出过催缴土地出让金的通知。天成公司自2003年成立起连续多年被都匀市人民政府评为纳税大户，且其2005年使用253号土地使用证复印件向都匀市民联农村信用合作社所贷200万元款项业已还清。

上述事实可以证明天成公司在约定的缴款期间具备缴纳全部120万元土地出让金的能力，在没有其他证据证明其虽然有能力缴款但故意拖欠土地出让金的情况下，一审、二审法院将土地出让金未全部缴纳的责任归责于天成公司，认为都匀市人民政府不履行合同（协议）的行为系行使先履行抗辩权，理据并不充分。

（三）天成公司要求都匀市人民政府交付253号土地使用证的诉讼请求能否成立根据原审法院查明的事实，都匀市人民政府于2005年5月25日制作了253号土地使用证，使用权人为天成公司。天成公司向都匀市民联农村信用合作社贷款时，都匀市国土资源局还出具了《土地使用权抵押证明书》，同意天成公司以253号土地使用证范围内的土地使用权进行抵押登记。

一般认为，行政机关作出的具体行政行为具有公定力，除有权机关依法定程序确认其无效或者撤销外，任何人不得否认其效力。天成公司以253号土地使用证向银行抵押贷款，都匀市民联农村信用合作社亦基于对253号土地使用证的信任将200万元款项出借给天成公司，253号土地使用证的物权公示效力已经参与到了民事主体的经济活动中。

天成公司根据合同（协议）的约定要求都匀市人民政府交付253号土地使用证，符合社会公众的一般认知。现都匀市人民政府主张该253号土地使用证非经法定程序作出，并将其作为不能交付土地证原件的理由之一。

如都匀市人民政府的此项主张成立，该违法行为造成的不利后果，包括其无法向天成公司交付土地使用证的违约责任，亦应由都匀市人民政府自行承担。再审法院应当在查清相关事实的基础上，依法作出裁判；如涉及违法犯罪行为，应及时将案件线索移交有关机关进行处理。综上，原审法院认定事实不清，适用法律错误，天成公司的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条第二款，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第一款、第一百一十八条第二款之规定，裁定如下：一、指令贵州省高级人民法院再审本案；二、再审期间，中止原判决的执行。

审判长　　魏文超

审判员　　朱　婧

审判员　　叶　阳

二〇二一年一月二十九日

法官助理 刘 潋

书记员 朱小玲