吕长城、张金瑾：治安处罚告知应遵循行政处罚法新规定

作 者：吕长城（江苏高院行政庭综合组组长、四级高级法官）

张金瑾（江苏高院行政庭法官助理）

原标题：行政机关作出处罚前已经告知，为何构成程序违法？

告知程序是行政处罚的必经程序，对行政机关而言，这是一项法定义务，必须履行；于当事人而言，也是对其陈述、申辩权行使的制度保障。2021年1月新修订的行政处罚法进一步完善了行政处罚的程序制度。根据行政处罚法第44条、第62条规定，行政处罚作出前行政机关应当告知当事人拟作出行政处罚的内容及事实、理由、依据，并告知当事人依法享有的陈述、申辩、要求听证等权利，具体包括行政机关拟作出行政处罚的种类、具体数额或数量，具体的违法事实，对违法行为作出处罚决定的原因，违反法律、法规、规章的具体规定，以及当事人依法享有的陈述、申辩权利或符合特定情形时要求听证的权利。其中，告知当事人拟作出的行政处罚内容，是本次行政处罚法修订新增的内容。

行政机关是否严格按照行政处罚法的规定全面履行告知程序，直接关系到当事人陈述、申辩乃至听证权利的行使。立法之所以这样规定：一是可以帮助当事人意识到自身行为的违法性和社会危害性，起到教育当事人、预防违法行为发生的作用；二是对行政处罚实施过程予以公开，能够充分保障当事人的知情权；三是有利于当事人有针对性的充分行使陈述申辩权；四是便于人民群众对行政执法情况进行监督，防止行政处罚权力滥用。实践中，虽然绝大多数行政机关在作出行政处罚前都履行了告知程序，但告知的范围并不完全符合新修订的行政处罚法规定。根据行政处罚法第62条规定，行政机关未依法告知的，不得作出行政处罚决定。行政机关在行政处罚前未履行告知程序，或者仅告知当事人违法事实，未告知拟作出的行政处罚内容、理由和依据，亦或最终作出行政处罚决定认定存在多项违法事实但事先并未全部告知当事人等等，这些情形均构成行政程序违法。

在告知程序违法的情形下，人民法院原则上应当根据行政诉讼法第70条规定，判决撤销被诉行政处罚决定；当事人违法事实客观存在的，还应同时判决被诉行政机关重新作出处理。如果行政机关未履行任何告知程序，或者最终作出行政处罚决定认定的多项违法事实事先并未全部告知，导致剥夺或者变相剥夺当事人陈述、申辩权的，人民法院可以认定行政处罚程序“重大且明显违法”，并根据行政诉讼法第75条规定，判决确认被诉行政处罚决定无效。

【案 例】

高某因与陶某发生争执，后伙同他人对陶某进行殴打致陶某受伤。2021年8月6日，某区公安分局以治安案件受案调查。

同年8月20日，区公安分局对高某进行行政处罚前的告知，告知内容为“依据治安管理处罚法的相关规定，公安机关拟对你作出相应处罚”。

同年8月30日，区公安分局对高某作出行政拘留十日并处罚款一千元的行政处罚。高某对该行政处罚决定不服，提起行政诉讼。

治安管理处罚是公安机关对于危害社会治安管理的行为所实施的较为常见的一类行政处罚，往往会涉及当事人的人身权利，影响重大。新修订的行政处罚法实施后，在告知内容方面，现行的治安管理处罚法与修订后的行政处罚法存在不尽一致的地方。

《治安管理处罚法》第94条第1款 公安机关作出治安管理处罚决定前，应当告知违反治安管理行为人作出治安管理处罚的事实、理由及依据，并告知违反治安管理行为人依法享有的权利。

有观点认为,按照特别法优于一般法的法律适用规则，以及治安管理处罚法第三条“治安管理处罚的程序，适用本法的规定；本法没有规定的，适用《中华人民共和国行政处罚法》的有关规定”之规定，公安机关作出治安管理处罚决定前的告知程序，应当优先适用治安管理处罚法。我们认为，行政处罚法是行政处罚领域的“基本法”“一般法”，其为处罚主体、处罚行为、处罚程序设立了最基本的普遍性规范；同时，治安管理处罚法关于告知程序的现行规定是于2005年制定的，与1996年制定的行政处罚法有关告知程序的条款相一致。所以，在治安管理处罚法尚未按照修订后的行政处罚法同步修改的过渡阶段，公安机关在告知程序方面应当适用行政处罚法的最新规定，这样也更加符合立法修订的本意和精神，更有利于规范行政执法行为和更加充分保障当事人的合法权益。未来，治安管理处罚法根据修订后的行政处罚法作出相应修改后，公安机关仍应当优先适用治安管理处罚法的具体条款。

本案中，区公安分局在作出行政处罚决定前的告知程序中，仅告知高某“依据治安管理处罚法的相关规定，公安机关拟对你作出相应处罚”，但未按照修订后的行政处罚法规定，明确告知拟处罚的具体种类、幅度、依据等，影响了高某陈述、申辩权的行使，属于告知不全面，构成行政程序违法。人民法院遂判决撤销该行政处罚决定，并责令区公安分局重新作出处理。

来源：江苏高院