如何理解诉请行政机关履行保护人身和财产权合法权益的法定职责？

裁判要点

根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第六项的规定，申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复，公民、法人或者其他组织因此提起诉讼的，人民法院应当受理。此处的法定职责，是指行政机关依据法律、法规或者规章等规定，具有针对行政管理相对人的申请直接进行处理、直接解决行政管理相对人诉求的职责，不应包括上级行政机关对下级行政机关、本级人民政府对所属工作部门的层级监督、内部管理职责。行政管理相对人申请履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，一般应当向具有直接管理职责，能够直接解决其具体请求的行政机关提出。行政管理相对人对具有管理职权的行政机关的处理不满意，可以直接向上级行政机关或同级人民政府投诉、举报、反映，要求上级行政机关或者同级人民政府监督、督促具有相应管理职权的行政机关依法履行职责；上级行政机关或者同级人民政府也有权依据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》及相关法律规定进行相应处理。

☑ 裁判文书

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2017）最高法行申6527号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）王其英。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）罗孝伍。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）伍先宋。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）王其民。

再审申请人王其英、罗孝伍、伍先宋共同委托代理人王其民。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）湖南省衡阳市人民政府。住所地：湖南省衡阳市解放大道**。

原审第三人颜小林。

原审第三人廖海波。

原审第三人尹宁艳。

原审第三人陶景漩。

原审第三人谢娜。

原审第三人王菊华。

原审第三人何冬云。

原审第三人寇敏燕。

原审第三人苏玲。

原审第三人刘忠平。

再审申请人王其英、罗孝伍、伍先宋、王其民（以下简称王其英等四人）因诉被申请人湖南省衡阳市人民政府（以下简称衡阳市政府）、原审第三人颜小林、廖海波、尹宁艳、陶景漩、谢娜、王菊华、何冬云、寇敏燕、苏玲、刘忠平（以下简称颜小林等十人）不履行法定职责一案，不服湖南省高级人民法院（2016）湘行终1143号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查,现已审查终结。

2005年6月，衡阳市因城市建设发展需要，拆除了王其菊的房屋，王其菊因此获得补偿款22万元。为解决王其菊的住房，王其菊的妹妹和妹夫王其英、罗孝伍将其坐落在衡阳市xxx组的旧房交王其菊翻建，王其菊请其弟王其来帮忙。因王其菊系残疾人可减免报建费用，所以该翻建房屋均以王其菊的名义办理报建手续，但房屋的施工承包合同及以在建房屋为担保所签订的借款合同、合作建房合同均由王其来与相关方签订。颜小林等十人均系该房的合作建房人，并交纳了建房款。2006年10月，王其来出具授权委托书，全权委托案外人柳某某及颜小林负责办理以王其菊名义报建房屋的所有权证等手续。因王其菊从未在公安部门办理身份证，而办理涉案房屋土地使用权证及房屋产权证须提供王其菊的身份证，王其来伪造王其菊的假身份证，颜小林向相关部门提供了该假身份证。公证机关据此出具公证文书，证明合作建房分户协议书是颜小林等十人自愿签署。2007年1月25日，衡阳市政府向颜小林等人颁发国有土地使用权证。因颜小林等人办理的国有土地使用权证及房屋产权证等相关证件使用的王其菊身份证系伪造，王其菊曾委托王其民起诉公证处、国土资源局、房产管理局等部门，要求撤销公证书、国有土地使用权证、房屋产权证。2007年7月以来，王其英等四人多次向衡阳市政府上访，要求撤销向颜小林等人颁发的国有土地使用权证。2010年12月，衡阳市国土资源局作出衡国土资函（2010）204号《关于撤销国有土地使用权证的告知函》，决定撤销颜小林等人办理的国有土地使用权证。2011年3月，衡阳市政府法制办公室向市国土资源局作出《关于对市国土局撤销颜小林等12户国有土地使用权证问题的整改函告》（以下简称《整改函告》）称，衡阳市国土资源局撤销颜小林等12户国有土地使用权证的主要依据是颜小林等12户以王其菊名义申请私房国有土地权证分户登记过程中提交伪造的王其菊身份证复印件，但根据查明的事实，王其菊不是建房人，未出资，也未参与集资建房，其得到一楼四间门面217.28平方米，系王其来的开发利润，伪造王其菊身份证复印件也系王其来提供，颜小林等人当时并不知情。衡阳市国土资源局撤销颜小林等12户国有土地使用权证产生的结果是，王其来提供假身份证骗取国有土地使用权证的不利后果由真正出资建房的颜小林等12户承担。建议衡阳市国土局收回已撤销的颜小林等12户的国有土地使用证，在进一步调查情况，澄清事实的基础上依法作出客观公正的处理等。2011年8月，衡阳市国土资源局以颜小林等人国有土地使用权证的颁发机关是衡阳市政府为由，作出衡国土资字（2011）27号《关于不予撤销颜小林等户的国有土地使用权证的决定》，决定不予撤销颜小林等户的国有土地使用权证。

王其英等四人诉称，2014年1月13日，衡阳市城乡规划局登出公告，称2006年11月出具对王其菊等户的审批表，在当事人一栏中添加的“颜晓林”为非法添加，依法注销。同日，向衡阳市国土资源局、衡阳市房产管理局出具衡规函（2014）10号《关于注销“（颜晓林）”字样的函》。2014年9月30日，衡阳市政府作出《关于王其英、罗孝伍、伍先宋、王其民等人私房颁证有关问题的函》，称鉴于市城乡规划局作出的上述函件，2011年3月30日作出的《整改函告》依据的事实已经发生变化，现声明收回。王其英等四人认为既然《整改函告》被收回，那么相关部门应该将房屋产权变更给王其英等人，遂向衡阳市政府提交申请，要求衡阳市政府履行法定职责，并责令相关部门也履行法定职责。衡阳市政府于2015年12月30日作出《回复》，称关于请求责令市检察院、市公安局、市雁城公证处等单位依法履行职责的问题，不属于市政府和市法制办的职权范围；关于请求责令市国土资源局和蒸湘分局、市房产管理局及市产权监理处依法履行职责的问题，应直接向上述单位分别提出处理请求，如上述单位不履行法定职责，可依相关法定程序实施救济。王其英等四人对《回复》不服，提起本案行政诉讼，请求：1.确认衡阳市政府向王其英等四人作出的《回复》违法无效；2.判决衡阳市政府依法履行法定职责，依法进行土地更正登记并公告；3.确认衡阳市政府作出的《整改函告》违法无效；4.判决衡阳市政府消除影响，指令衡阳市城乡规划局收回非法添加“颜晓林”的《违法建设案件处理意见审批表》，更正当事人并送达给王其英等四人；指令衡阳市房产管理局依法收回房屋所有权证，并公告作废，依法办理房屋权属更正登记；5.判决衡阳市政府赔偿经济损失：（1）赔偿王其英等四人1920平方米私人共有住房被非法办理登记、颁证共107个月期间的房屋租金，按每月每平方米7元计算，共计1438080元；（2）赔偿王其英等四人依法维权、上访的9年期间，诉讼与非诉讼所花费的律师费、误工费、交通费、诉讼费等各项费用损失400000元；（3）赔偿王其英等四人因住房被非法侵占而无房居住、精神上受到严重打击、造成一死一残相关伤害费500000元；6.判决衡阳市政府承担本案诉讼费用。

另，王其英等人曾以衡阳市政府为被告、以颜小林等人为第三人提起过行政诉讼，请求撤销衡阳市政府于2011年3月30日作出的《整改函告》，判令衡阳市政府履行法定职责，撤销第三人颜小林等户的国有土地使用权证，办理国有土地使用权证更正登记手续。该案经审理已作出生效裁判。

衡阳市中级人民法院一审认为,1.关于王其英等四人提出确认衡阳市政府对其作出的《回复》违反法律无效。《回复》是衡阳市政府法制办公室收到王其英等四人提交的《申请市人民政府、市法制办依职权履行法定职责》相关材料后，于2015年12月30日作出，实质是对王其英等四人诉求的信访答复。根据《最高人民法院关于不服信访工作机构依据〈信访条例>处理信访事项的行为提起行政诉讼人民法院是否受理的复函》的规定，对信访处理意见不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。对该项诉讼请求予以驳回。2.关于王其英等四人提出请求责令市国土资源局和蒸湘分局、市房产管理局及市产权监理处履行法定职责。衡阳市政府在《回复》中已经给予明确答复，王其英等四人应直接向衡阳市城乡规划局、衡阳市房产管理局提出该请求。3.关于王其英等四人的第二、三、五项诉讼请求。王其英等四人的该三项诉讼请求曾向人民法院提出并经判决生效后，湖南省高级人民法院又于2015年5月28日作出（2015）湘高法行监字第33号行政裁定，指令进行再审。现王其英等四人又提起诉讼系重复起诉，应不予受理。因此，作出（2016）湘04行初20号行政裁定，驳回王其英等四人的起诉。王其英等四人不服，提起上诉。

湖南省高级人民法院二审认为,王其英等四人第一项诉讼请求中，衡阳市政府作出的《回复》系告知王其英等四人所请求事项的解决途径，对王其英等四人的权利义务未产生实际影响，为信访答复。第四、五项诉讼请求的内容，实质反映的是王其英等四人认为衡阳市规划局、衡阳市房产管理局未履行法定职责，要求衡阳市政府进行督促处理的信访问题。《最高人民法院关于不服县级以上人民政府政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》[（2005）行立他字第4号]规定，信访人对信访工作机构处理信访事项的行为或者不履行信访职责的行为不服向人民法院提起行政诉讼的，人民法院不予受理。王其英等四人的第一、四、五项诉讼请求，人民法院应不予受理，已经受理的，裁定驳回起诉。第二、三项诉讼请求，王其英等四人已向人民法院起诉提出，现再提起诉讼系重复起诉，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第六项的规定，依法应裁定驳回。行政赔偿应以行政行为违法为前提，衡阳市政府的被诉行政行为未被确认违法，王其英等四人要求衡阳市政府赔偿不具备必要条件，为此提出的诉讼亦应裁定驳回。一审裁定处理结果正确，王其英等四人的上诉理由不能成立。裁定驳回上诉，维持一审裁定。

王其英等四人申请再审称，请求：1.撤销一、二审裁定，依法再审本案。2.确认衡阳市政府法制办公室出具的《回复》、《整改函告》因违法而无效。3.判令衡阳市政府采取补救措施，消除影响，履行职责与义务；责令衡阳市公安局依法更正《督察报告》，追究相关工作人员故意提供虚假证明文件的法律责任；责令不动产登记中心依法收缴颜小林等人以虚假证明文件领取的房屋证书，依法办理不动产更正登记。4.依法追究颜小林等人提供虚假证明文件骗取不动产登记的法律责任。5.判决衡阳市政府依法赔偿王其英等四人1922平方米房屋的121个月租金损失，按每月每平方米7元钱计算，共1687224元；依法赔偿王其英等四人十年期间诉讼与非诉讼所花费的诉讼费、律师费、交通费、邮寄证据材料快递费、打字复印材料费、住宿费、误工费等费用，按每人每月1500元计算，共720000元。主要理由：1.原判认为再审申请人有关《整改函告》的诉讼请求是重复起诉，但本案是诉请确认《整改函告》违法，另案是诉请撤销《整改函告》，并非同一诉讼请求，不构成重复起诉。2.原裁定认定事实的主要证据不足，没有事实、法律依据。衡阳市政府法制办公室并不是信访机构，不具备处理信访事项的职权。2011年8月31日，衡阳市国土资源局相关责任人在没有任何事实、法律依据的情况下，按照《整改函告》的意见，错误适用土地使用权人申请土地使用权登记时的法律，捏造登记机关是衡阳市政府的事实，隐瞒土地使用权人王其菊依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定要求衡阳市政府依法撤销颜小林等人的房屋权属证书的真相，违法作出衡国土资字（2011）27号《关于不予撤销颜小林等户的国有土地使用权证的决定》。

衡阳市政府提交意见称，1.一、二审认定属重复起诉事实清楚、适用法律正确。2.再审申请人诉请所称《回复》为信访答复，人民法院应不予受理。再审申请人的再审申请无任何事实及法律依据，请依法驳回。

本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第六项的规定，申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复，公民、法人或者其他组织因此提起诉讼的，人民法院应当受理。此处的法定职责，是指行政机关依据法律、法规或者规章等规定，具有针对行政管理相对人的申请直接进行处理、直接解决行政管理相对人诉求的职责，不应包括上级行政机关对下级行政机关、本级人民政府对所属工作部门的层级监督、内部管理职责。行政管理相对人申请履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，一般应当向具有直接管理职责，能够直接解决其具体请求的行政机关提出。行政管理相对人对具有管理职权的行政机关的处理不满意，可以直接向上级行政机关或同级人民政府投诉、举报、反映，要求上级行政机关或者同级人民政府监督、督促具有相应管理职权的行政机关依法履行职责；上级行政机关或者同级人民政府也有权依据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》及相关法律规定进行相应处理。

本案中，王其英等四人向衡阳市政府提交申请，要求衡阳市政府、市法制办依职权履行法定职责，但其要求履行的职责主要属于衡阳市政府相应工作部门以及其他行政机关的职责范围。衡阳市政府作为地方一级人民政府，一般不宜代替相应工作部门对该工作部门职权范围内事项直接作出对外发生法律效力的行政决定。如果王其英等四人认为衡阳市政府相应工作部门及其他行政机关未依法履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，亦应以相应工作部门为被告提起诉讼。王其英等四人以衡阳市政府为被告，要求衡阳市政府直接作出其相应工作部门职责范围内的行政行为以及责令其相应工作部门作出行政行为，没有法律依据。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第八项的规定，行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的，人民法院可以迳行裁定驳回起诉。因此，针对原告以上级行政机关或者同级人民政府为被告而提起的不履行法定职责违法之诉或者要求履行法定职责之诉，人民法院如无需实体审查即能得出被告不具有诉请履行的法定职责的，可以迳行裁定驳回起诉。一、二审裁定驳回王其英等四人要求衡阳市政府履行法定职责的起诉，并无不当。

关于依法进行土地更正登记并公告和确认《整改函告》违法无效的诉讼请求，王其英等四人主张不属于重复起诉。所谓重复起诉，是指当事人对同一被诉行政行为提起诉讼，经人民法院依法处理后，再次提起诉讼的情形。因王其英等人曾就上述被诉行政行为提起过诉讼，法院经审理已作出生效裁判，一、二审认定属于重复起诉并无不当。

《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款规定，赔偿请求人要求赔偿，可以在提起行政诉讼时一并提出。一并提起行政赔偿诉讼，对被诉行政行为的起诉为主诉。如果对被诉行政行为主诉提起的诉讼不符合法定起诉条件，一并提起的行政赔偿诉讼当然也不符合法定起诉条件，人民法院应当一并裁定驳回起诉。本案中，王其英等四人以衡阳市政府为被告，在对不履行法定职责、依法进行土地更正登记并公告和确认《整改函告》违法无效等提起行政诉讼的同时，一并提起行政赔偿诉讼。主诉裁定驳回王其英等四人的起诉，王其英等四人一并提起的行政赔偿诉讼，不符合法定起诉条件，一、二审裁定驳回起诉，处理结果亦无不当。

综上，王其英等四人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：

驳回王其英、罗孝伍、伍先宋、王其民的再审申请。

审判长　龚　斌

审判员　奚向阳

审判员　熊俊勇

二〇一七年九月三十日

法官助理 李竺娉

书记员 曹 芳