“告官要见官”：行政首长如何应诉

2020年6月23日，最高法发布了司法解释，将行政机关负责人出庭应诉制度予以细化。 （人民视觉/图）

“法官没给政府‘一点面子’。”2022年11月5日，律师沈继光受邀在珠海中院旁听了一场庭审，“代理人发言有点冗长，法官就说‘要听清楚法官的话，不要那么啰嗦’。”。

沈继光是北京京师（珠海）律师事务所联合创始人，也是珠海中院特约监督员。出于保密考虑，珠海中院发出旁听邀请时并未告知案件内容。沈继光去了才发现，这是珠海一家企业诉珠海市市场监督监管局、珠海市政府行政处罚及行政复议决定的案件。

出庭应诉的有珠海市副市长覃春、市场监督管理局局长石学斌。沈继光向南方周末记者回忆，在法院主持下，双方当庭达成和解，“实质性地化解了纠纷”。

这是珠海首次由副市长作为市政府负责人出庭应诉的案件。据公开报道，2022年，珠海全市行政机关负责人出庭应诉率已达84%，高于该市历年水平和全省平均值，“‘告官能见官’成为行政诉讼新常态”。

不仅是珠海，南方周末记者了解到，近年来，各地行政机关负责人出庭应诉率大幅提升，2021年后更加明显。2021年，南京市行政机关负责人出庭应诉率达92.06%，实现连续三年提升。黑龙江、安徽更是公开宣称，2021年应诉率达到了100%。

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2022年10月26日，败诉后的内黄县政府作出决定，补偿农民吕俊堂127.5944万元。

吕俊堂是河南安阳内黄县马上乡赵信村农民。2006年9月，他与邻村西马上村村委会签订了一份土地承包合同，决定承包该村31亩土地用于农业种植，期限20年。

2013年，吕俊堂在这片地上栽了三千五百多棵苹果树。2019年，苹果树全部进入盛产期，年收入可达二十多万元。

就在吕俊堂觉得尝到甜头的这年10月，河南省政府作出相关批复，同意内黄县征收当地32公顷土地用于开发建设，吕俊堂的果园在征收范围内。

“征收工作开始后，相关部门口头通知我们，每亩果园可补偿29700元。这个补偿标准远远低于果园的实际投入和年收益，我们不能接受。”吕俊堂说。

2021年12月，经过多次协商，吕俊堂和内黄县城建指挥部办公室共同委托江苏一家有资质的评估公司对果树价值进行评估。

评估结果是，果园价值472万余元。但内黄县相关部门对这份评估报告并不认可，补偿安置工作毫无进展。

2021年2月起，果园周围开始施工并架设围挡，导致吕俊堂无法正常打理果树，果园基本荒废。2022年2月，吕俊堂将内黄县人民政府、内黄县自然资源局告到内黄县人民法院，请求判令两被告履行对果园的征收补偿安置职责。

在律师的建议下，吕俊堂向法院申请，要求内黄县县长、自然资源局局长作为行政机关负责人出庭应诉。

“我们想，按照国家的相关文件，行政负责人应该出庭。你听一下群众的诉求，你们要是错了，应该尽早纠错。我们本着这种善良的想法，向法院提交了行政负责人出庭申请书。”吕俊堂的姐夫孙现元告诉南方周末记者。

按照内黄县政府在2014年印发的《内黄县行政首长出庭应诉暂行规定》，出现6种情形，行政首长应当出庭应诉，如本单位当年发生的第一起行政诉讼；因农村土地征收、城市房屋拆迁、企业改制、劳动与社会保障、资源环境保护、重大安全责任事故等社会热点问题引发群体性行政争议的；社会影响重大、案情复杂的。

内黄县人民法院向内黄县自然资源局发出《行政首长出庭应诉通知书》。

2022年3月，案件开庭审理。内黄县自然资源局的张秋军出庭应诉，其向法庭提交的《身份证明》显示其身份为副局长。

2022年6月28日，内黄县人民法院作出判决，责令内黄县人民政府于判决生效后六十日内对征收吕俊堂的承包土地的地上附着物作出补偿决定。内黄县人民政府上诉后，安阳市中院于2022年8月26日驳回上诉，维持原判。

一审开庭后，有人告诉孙现元，代表内黄县自然资源局出庭的张秋军，并非副局长，而是该局一名副科级干部。孙现元通过信访渠道将此事反映至内黄县自然资源局。

2022年10月26日，内黄县自然资源局作出回复，承认张秋军并非该局副局长，但又认定该局工作人员“按照日常工作习惯，将‘副科级干部’表述为‘副局长’”。 南方周末记者电话联系张秋军，其拒绝接受采访。

这一天，正好内黄县人民政府也作出了征收补偿决定。但吕俊堂不认可，已就补偿金额起诉至安阳中院。

内黄县为推进行政首长出庭应诉，还制定了惩罚措施。要受惩罚的行为包括行政首长应当出庭应诉无正当理由未出庭应诉的；行政首长未依法组织应诉、举证等导致案件败诉，造成重大经济损失或严重后果的。具体惩罚方式有，对行政机关行政首长予以通报，取消该单位的法制工作评先资格等。

在内黄出台文件之前，国内已有多地建立行政首长出庭应诉制度。南方周末记者不完全统计，2007年起，至少有浙江丽水、贵州六盘水、河南南阳等二十多个城市发布地方规定。

2008年5月12日，国办发布《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》，首次从国家立法层面明确“鼓励、倡导行政机关负责人出庭应诉”。2010年10月，国务院进一步提出，对重大行政诉讼案件，行政机关负责人要主动出庭应诉。

相比“鼓励”“倡导”，一个“要”字显然提出了更加刚性的要求，接着，又开始向法治化方向迈进。

2014年11月，行政诉讼法修订时新增了一处：被诉行政机关负责人应当出庭应诉。这这被视为那次修法的重大突破之一。

2016年和2018年，国务院、最高法分别通过规范性文件和司法解释对行政机关负责人出庭的必要性和案件类型作出规定。

2020年6月23日，最高人民法院又发布了《关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定》，将行政机关负责人出庭应诉制度予以细化。

根据该规定，行政机关负责人包括正职负责人、副职负责人、参与分管被诉行政行为实施工作的副职级别的负责人，以及其他参与分管的负责人。值得注意的是，该规定还明确，行政机关负责人出庭应诉的，应当就实质性解决行政争议发表意见。

沈继光注意到，进入2021年之后，多地公布行政机关负责人出庭应诉数据，给外界的感受是工作推进明显提速。

2021年，南京市行政机关负责人出庭应诉率达92.06%，同比2018年、2019年、2020年分别增长31.9%、9.06%和5.06%，实现连续三年提升。

根据司法部网站信息，2021年上半年，安徽省“强力推进行政机关负责人行政诉讼出庭应诉工作，约谈出庭应诉率不达标市的领导，提前半年完成行政机关负责人出庭应诉率达100%目标。截至6月底，全省各级行政机关负责人平均出庭应诉率提高到100%”。

2022年8月，黑龙江省高院宣布，2022年以来，该省三级法院审理的案件中，行政机关负责人出庭应诉率达到100%。

公开信息中，各地均未说明统计方式。但一个值得注意的现象是，行政机关正职出庭应诉率仍然偏低。

2021年，上海市铁路法院开庭审理的611件行政案件中，行政机关负责人出庭应诉417件，其中正职负责人出庭的有26件。

2022年前10个月，安徽省三级法院审理的行政案件中，行政机关负责人出庭应诉共7416案次，其中主要负责人出庭1412案次，占比19%。

从公布的数据看，出庭应诉率与经济发展水平并不正相关。

2015年至2020年，上海市金山区行政机关负责人出庭应诉率均为60%左右。2021年，上海市铁路法院审理的案件中，行政机关负责人出庭应诉率为68%。而同一时期，位于西部的银川市、贵阳市云岩区，出庭应诉率超过95%。

“我觉得出庭应诉率的数据还有待考究。每个地方的数据测算标准不一样。”广东盈隆律师事务所管委会副主任王学堂律师告诉南方周末记者，他们以前还宣传过120%、130%的，“假设要求一个单位行政负责人每年出庭3次，结果他去了5次，那么这个数据就超过了100%。”

王学堂曾任广东省佛山市禅城区司法局局长，2020年辞去公职，转型当律师。

2007年，时年35岁的王学堂从法院调到佛山市禅城区政府法制办工作，开始作为被起诉的各政府部门诉讼代理人出庭。

行政机关负责人出庭应诉要做哪些准备工作？王学堂介绍，大部分领导都没有参加过庭审，所以多少会感到紧张，他就给准备出庭的领导讲一讲程序，向领导汇报案件情况，给领导安慰以及鼓励领导发言，“有些领导还是比较认真的，会自己准备一份发言提纲”。

除了开庭前“临时抱佛脚”，一些地方政府也会组织领导干部参加出庭应诉的专业培训。

麻侃是北京观韬中茂律师事务所高级合伙人，曾在杭州市律师协会政府法律顾问专业委员会担任过两届主任。

他多次为杭州各区县的领导干部培训出庭应诉知识，“从最基础的讲起，比如庭审程序、法庭纪律，甚至着装仪态”。

以2017年为例，培训的重点是对浙江省内过去一年的行政诉讼案件进行梳理。“特别是侧重给他们做行政机关败诉案件的分析。”麻侃说，选择败诉率比较高的领域和败诉率比较高的行政机关，比如国土资源、规划、住建、市场监管等部门行政诉讼案件比较高发，乡镇政府败诉率比较高，“我们就选择其中相对来说败诉率排名靠前的，帮他们做败诉原因分析，也可以给他们后续的行政执法工作提供一些参考。”

麻侃还会提醒参加培训的领导干部，原告在庭上见到行政机关负责人，希望看到的是政府解决问题的态度。

麻侃代理过三百多商户起诉杭州市上城区市场监督管理局的案子，该局局长出庭应诉。麻侃觉得庭审快结束的时候，局长的发言很不一样，“他说，这个案件的法律问题，律师、法制科科长都讲了，他没有需要补充的，但是他很理解原告对行政机关做法的不满，他也觉得行政机关虽然在本案审理的事项当中，合法性上没有问题，但是在具体工作的开展当中，事实上还可以做得更好，还可以更妥善地处理和原告之间的关系。”

一般而言，行政机关负责人不会单独出庭，政府部门法制口的工作人员和代理律师也会出庭。

麻侃认为，在政府部门应诉人员的庭上配合中，法律阐释工作交给律师，行政机关负责人在法庭调查环节的信息确认、政策解释要主动发声，还要抓住庭审中最后一次发言的机会，“展现行政机关的形象，向行政相对人释放善意和化解行政争端的态度”。

旁听过珠海市副市长应诉的那次庭审后，代理过多起行政诉讼案件的沈继光感到，行政负责人认真准备、积极应诉、主动解释政策，对化解行政纠纷效果会比较好。

珠海市副市长覃春在庭后则表示：“要把法治意识、法治思维、法治手段贯穿政府工作全过程，从源头减少行政争议。”

沈继光重新审视行政负责人出庭应诉制度，空有高出庭应诉率，“如果只是出庭，既不去了解案件，也不发表看法，那么行政机关负责人出庭应诉的意义也不是特别大。”

“数据不是最重要的，不是说100%的出庭应诉率就比99%好，要看的是实际上化解行政争议的能力，这个能力不是指出庭应诉率。”王学堂说，“比如说开庭的时候，领导和老百姓聊聊天，把老百姓心中的怨气化解掉，也是行政机关的有效出庭。”

郑联明是浙江九段律师事务所主任，代理过衢州金宏建设工程有限公司诉浙江省衢州市社会保险事业管理局行政给付案，该案入选最高法2021年7月发布的行政机关负责人出庭应诉典型案例。

作为原告的代理律师，郑联明认可出庭的社保局副局长的表现，“他对该案非常重视，已经提前做了充足的准备工作，了解案件基本情况，材料准备得也很齐全。”

浙江理工大学特聘副教授郭兵在读博期间就通过访谈法官的方式，对行政机关负责人出庭应诉进行过调研。

“最主要的问题就是不愿出庭和‘出庭不出声’。”郭兵说，一些领导干部的消极行为还引起了新的行政纠纷。

他举例说，行政机关负责人不出庭，涉嫌程序违法，“行政机关的代理律师或者工作人员会说，领导在外地。那当事人就提起信息公开申请，申请行政机关负责人公开在开庭当天的行程信息，行政机关就找各种理由不公开，又会引发一个申请政府信息公开的行政纠纷。”

郭兵还对原来的地方政府法制办做过调研，发现领导干部站在自己的角度也有看法：一些案件或许没有让行政机关负责人出庭的必要，比如政府征收土地，多名被征收人分别单独提起诉讼，如果每个被征收人都向法庭申请，可能会造成领导干部“不想出庭，出了庭也不想说话”。

行政诉讼法规定被诉行政机关负责人应当出庭应诉，“从立法精神分析，是化解行政纠纷。”郭兵说，“能否把应当出庭、可以出庭的案件做一个分类，不要不分青红皂白，所有案件都让行政机关负责人来应诉。”

南方周末记者 翟星理 南方周末实习生 马思洋 朱思琦