汪国栋：监察委办案流程，暨刑事律师之作用

作者：汪国栋

来源：信本律师事务所

《监察法》已由中华人民共和国第十三届全国人民代表大会第一次会议，于2018年3月20日通过，并于2018年3月20日生效。

各级监察委员会是行使国家监察职能的专职机关，依照监察法对所有行使公权力的公职人员，调查职务违法和职务犯罪，开展廉政建设和反腐败工作，维护宪法和法律的尊严。

本文拟通过问答的方式，清晰反映监察委办案流程，暨刑事律师之作用，凸显学法、知法和守法的法律效果和社会效果。

本文的主要观点：

第一，主要的法律规定

第二，监察委的监察对象；

第三，监察委的相关职权；

第四，监察委的内部程序；

第五，监察委与检察院工作的衔接方法；

第六，退回监察机构补充调查的相应条件；

第七，刑事律师的作用；

第八，起诉与不起诉相关案例；

第九，监察委员接受谁的监督；

第十，结语。

逻辑图示：

具体内容如下：

一、主要的法律规定

1、《公务员法》。

2、《中国共产党廉洁自律准则》。

3、《监察法》。

4、《中国共产党纪律处分条例》

5、《国家监察委与最高人民检察院办理职务犯罪案件工作衔接办法》。

6、《人民检察院刑事诉讼规则》。

二、监察委的监察对象

依据《监察法》第十五条，监察机关对七类人员进行监察：

（1）中国共产党机关、人民代表大会及其常务委员会机关、人民政府、监察委员会、人民法院、人民检察院、中国人民政治协商会议各级委员会机关、民主党派机关和工商业联合会机关的公务员，以及参照《中华人民共和国公务员法》管理的人员；

（2）法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员；

（3）国有企业管理人员；

（4）公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员；

（5）基层群众性自治组织中从事管理的人员；

（6）其他依法履行公职的人员。

所有党政、司法机关以及国有企事业单位、公办教科文体卫、基层自治组织之中从事公务的人员都成为监察机关的监察对象。

然而，以上只是监察机关直接监察的对象，依据《监察法》第二十二至二十五条、第二十八条和第三十条规定的多种“调查”措施中，不仅可以适用于国家公职人员也可以适用于任何牵涉犯罪的相关人员。监察机关若认为某一非国家公职人员涉嫌行贿或者属于共犯就可以将其留置在“特定场所”最长达6个月；监察机关如果认为某个不具有公权力的企业、单位或公民“涉案”，就可以对该企业或公民的财产采取查询、冻结，对相关“涉案人员、单位”的身体、物品、住处和其他有关地方进行搜查，以及进行监听等“技术调查措施”或者采取限制有关人员出境。

据此，除了监察机关直接监察的国家公职人员，任何公民、企事业单位由于都存在牵涉公职人员犯罪的可能，因而都有可能成为监察机关直接或间接的监察对象。

三、监察委相关职权

1、主要有：立案、询问、讯问、查封、扣押、冻结、搜查、留置措施、技术调查措施、指派或聘请有专门知识、资格的人员进行鉴定、通缉、限制出境措施、监察建议等。

其中，对于留置措施的规定。《监察法》第二十二条：被调查人涉嫌贪污贿赂、失职渎职等严重职务违法或者职务犯罪，监察机关已经掌握其部分违法犯罪事实及证据，仍有重要问题需要进一步调查，并有下列情形之一的，经监察机关依法审批，可以将其留置在特定场所：

（1）涉及案情重大、复杂的；

（2）可能逃跑、自杀的；

（3）可能串供或者伪造、隐匿、毁灭证据的；

（4）可能有其他妨碍调查行为的。对涉嫌行贿犯罪或者共同职务犯罪的涉案人员，监察机关可以依照前款规定采取留置措施。

留置场所的设置、管理和监督依照国家有关规定执行。

留置措施时间最长可以为6个月期限。

2、监察机关根据监督、调查结果，依法作出如下处置：

（1）对有职务违法行为但情节较轻的公职人员，按照管理权限，直接或者委托有关机关、人员，进行谈话提醒、批评教育、责令检查，或者予以诫勉；

（2）对违法的公职人员依照法定程序作出警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等政务处分决定；

（3）对不履行或者不正确履行职责负有责任的领导人员，按照管理权限对其直接作出问责决定，或者向有权作出问责决定的机关提出问责建议；

（4）对涉嫌职务犯罪的，监察机关经调查认为犯罪事实清楚，证据确实、充分的，制作起诉意见书，连同案卷材料、证据一并移送人民检察院依法审查、提起公诉；

（5）对监察对象所在单位廉政建设和履行职责存在的问题等提出监察建议。

监察机关经调查，对没有证据证明被调查人存在违法犯罪行为的，应当撤销案件，并通知被调查人所在单位。

监察机关经调查，对违法取得的财物，依法予以没收、追缴或者责令退赔；对涉嫌犯罪取得的财物，应当随案移送人民检察院。

3、主动投案与自首的区别

主动投案是向党组织主动交代问题，主动投案里有政治内涵。主动投案与党员违纪和公职人员职务违法、职务犯罪相关。

自首则与触犯刑法、刑事犯罪相关。

自动投案涉及职务犯罪情形。

四、监察委的内部程序

1、经调查，被调查人涉嫌职务犯罪事实清楚、证据确实充分，需要追究刑事责任的，调查部门应形成调查报告、《起诉建议书》和移送审理的请示，连同全部案卷、同步录音录像等材料一并移送案件审理室。

其中，调查报告应载明被调查人的基本情况、调查简况、涉嫌职务犯罪事实、被调查人的态度和认识、涉案款物情况、调查部门的意见、法律依据以及是否移送检察机关依法提起公诉的内容。

《起诉建议书》应载明被调查人基本情况、调查简况、采取留置措施的时间、涉嫌职务犯罪事实以及依据、被调查人从重、从轻、减轻等情节，提出对被调查人起诉的理由和法律依据，采取强制措施的建议，并注明移送案卷数及涉案款物等内容。

2、案件审理室收到调查部门移送的报告及全部案卷材料后，金审核符合移送条件的，按程序报批后予以受理；经审核不符合要求的，按程序报批后，可暂缓受理或不予受理，并通知调查部门及时补充、更正。

3、审理中，对存在主要事实不清、证据不足等问题的，按程序报批后，由案件审理室退回调查部门重新调查。

4、案件审理室（审理组）形成审理意见后应当提请案件审理室室务会议讨论。

5、审理工作结束后，案件审理室形成审理报告，审理报告内容主要有，被调查人的基本情况、调查简况、违纪违法或涉嫌职务犯罪的事实、被调查人的态度和认识，涉案款物情况，调查部门意见，并提出给予处分、涉案财物处置以及是否移送检察机关依法提起公诉等审理意见。

根据工作需要，监察委员可以设立法律专家咨询委员会。

流程图示：

五、监察委与检察院办理职务犯罪案件工作的衔接方法

1、对于监察委员移送的案件，人民检察院案件管理部门接收案卷材料后立即审查：案卷材料齐备、规范，符合有关规定要求；移送的款项或物品与移送清单相符；被调查人的在案情况。

2、人民检察院对于正在被留置的被调查人，一般应当予以逮捕。如果犯罪嫌疑人涉嫌的罪行较轻，或患有严重疾病、生活不能自理，是怀孕或正在哺乳自己婴儿的妇女，不逮捕不致发生社会危险性的，可以采取取保候审或监视居住措施。

3、人民检察院应当自收到案卷材料之日起3日内，告知犯罪嫌疑人有权委托辩护人，并告知其如果经济困难或其他原因没有聘请辩护人的，可以申请法律援助。

4、人民检院审查起诉的案件，应当查明的内容主要为：

（1）犯罪嫌疑人身份状况是否清楚，包括姓名、性别、国籍、出生年月日、职业和单位等；单位犯罪的，单位的相关情况是否清楚；

（2）犯罪事实、情节是否清楚；实施犯罪的时间、地点、手段、犯罪事实、危害后果是否明确；

（3）认定犯罪性质和罪名的意见是否正确；有无法定的从重、从轻、减轻或者免除处罚的情节及酌定从重、从轻情节；共同犯罪案件的犯罪嫌疑人在犯罪活动中的责任的认定是否恰当；

（4）证明犯罪事实的证据材料包括采取技术调查措施的决定书及证据材料是否随案移送；证明相关财产系违法所得的证据材料是否随案移送；不宜移送的证据的清单、复制件、照片或者其他证明文件是否随案移送；

（5）证据是否确实、充分，是否依法收集，有无应当排除非法证据的情形；

（6）调查的各种手续和文书是否完备；

（7）有无遗漏罪行和其他应当追究刑事责任的人；

（8）是否属于不应当追究刑事责任的；

（9）有无附带民事诉讼；对于国家财产、集体财产遭受损失的，是否需要由人民检察院提起附带民事诉讼；

（10）涉案财物是否查封、扣押、冻结并妥善保管，清单是否齐备；对被害人合法财产的返还和对违禁品或者不宜长期保存的物品的处理是否妥当，移送的证明文件是否完备；

（11）其他需要审查的事项。

5、被留置人员涉嫌犯罪移送司法机关后，被依法判处管制、拘役和有期徒刑的，留置一日折抵管制二日，折抵拘役、有期徒刑一日。

六、退回监察机构补充调查的相应条件

1、人民检察院经审查，认为犯罪事实已经查清，证据确实、充分，依法应当追究刑事责任，应当作出起诉决定。

2、人民检察院经审查，认为需要补充核实的，应当退回监察机关补充调查，必要时可以自行补充侦查。对于补充调查的案件，应当在一个月内补充调查完毕。补充调查以二次为限。

人民检察院自行补充侦查的情形：

（1）证人证言、犯罪嫌疑人供述和辩解、被害人陈述的内容中主要情节一致，个别情节不一致且不影响定罪量刑的；

（2）书证、物证等证据材料需要补充鉴定的；

（3）其他由被指定的人民检察院查证更为便 利、更有效率、更有利于查清案件事实的情形。

七、刑事律师的作用

《人民检察院刑事诉讼规则》第一百四十五条：人民检察院应当自收到移送起诉的案卷材料之日起三日以内告知犯罪嫌疑人有权委托辩护人。对已经采取留置措施的，应当在执行拘留时告知。

虽然被调查人在留置期间，刑事律师不能会见，但并不影响被调查人、家属或其共犯嫌疑人的权益的维护，具体作用体现在以下方面：

（一）监察委调查阶段，律师可以接受被调查人委托，提供相关法律咨询服务

1、 为未被采取留置措施的被调查人提供法律咨询；

2、被调查人被留置后，争取与监察委交换意见，并申请变更留置措施（取保候审或监视居住）；

3、 就被监察委查封、冻结、扣押的可能与案件无关的财物处置问题，提出法律意见，申请解冻；

4、协助收集和提交有助于证明被调查人无罪或罪轻、或违法违规程度较低或没有违法违规行为的材料，并就证据形式、收集程序合法性等问题，提出意见和建议；

5、 就监察委在调查过程中可能存在的侵犯被调查人合法权益的行为，协助被调查人提出申诉；如被调查人对申诉处理决定不服，协助其申请复查、复议；

6、 如被调查人对监察机关作出的涉及本人的处理决定不服，协助被调查人申请复审；如被调查人对复审决定仍然不服，协助其申请复核。

（二）在监察委调查阶段，律师可以接受被调查人近亲属委托，提供法律咨询服务

1、留置法定期限届满，不予以解除的；

2、查封、扣押、冻结与案件无关的财物的；

3、应当解除查封、扣押、冻结措施而不解除的；

4、贪污、挪用、私分、调换以及违反规定使用查封、扣押、冻结的财物的；

5、其他违反法律法规、侵害被调查人合法权益的行为。

受理申诉的监察机关应当在受理申诉之日起一个月内作出处理决定。申诉人对处理决定不服的，可以在收到处理决定之日起一个月内向上一级监察机关申请复查，上一级监察机关应当在收到复查申请之日起二个月内作出处理决定，情况属实的，及时予以纠正。

（三）在监察委调查结束之前，律师可以为审查起诉阶段做准备，确保辩护工作在审查起诉阶段尽快顺利开展

由于职务犯罪侦查职能从检察机关剥离，案件移送至检察机关时已经进入审查起诉阶段，律师与犯罪嫌疑人及司法机关的沟通、会见等时间都将大幅缩短。因此，在案件移送检察机关之前做好充分准备工作，在案件进入审查起诉阶段后第一时间进行会见、阅卷等工作，并与检察机关就案情取得有效沟通，特别重要。

为此，当事人或其近亲属宜尽早委托律师，提前开展以下相关准备工作：

1、了解案件情况，梳理当事人及家属情绪，进行相应的安抚；

2、 对于当事人一直处于被留置状态案件，第一时间申请变更留置（取保候审或监视居住），向当事人了解案情，以便尽快与检察机关沟通并提交法律意见；

3、实务中，部分地方的检察机关在收到监察委移送的案件后，存在重新立案的做法，对此，律师可以准备向检察机关提出不立案、不起诉决定的申请；

4、拟向检察机关提交羁押必要性审查申请书或申请变更强制措施，减少或消除羁押对当事人造成的不利影响；

5、 拟申请阅卷、复议，以便尽快了解案件事实，提出针对性的有效辩护意见；

6、 准备自首、立功、主动投案相关材料，为当事人争取从宽处理；

7、准备提交法律意见，根据案件事实，为当事人争取不起诉、撤案决定，或者争取检察机关作出其他有利于当事人的认定。

（四）律师还可以接受企业、事业单位的委托，担任其法律顾问，帮助其完善内部合规制度，开展合规培训，规范和约束员工行为，防患于未然

（五）如果国有企业、事业单位的管理人员存在贪污贿赂、利益输送、浪费国家资财等损害国家或本单位利益的违法犯罪行为时，律师还可以接受单位的委托，协助其开展内部进行调查、收集证据材料，并协助单位向监察机关提出举报或者控告

（六）涉嫌职务犯罪的被调查人主动认罪认罚，并具有下列情形之一的，刑事律师向监察员提出从宽处罚建议，并由监察委向人民检察院提出从宽处罚建议

（1）自动投案，真诚悔罪悔过的；

（2）积极配合调查工作，如实供述监察机关还未掌握的违法犯罪行为的；

（3）积极退赃，减少损失的；

（4）具有重大立功表现或者案件涉及国家重大利益等情形的；

（5）职务违法犯罪的涉案人员揭发有关被调查人职务违法犯罪行为，查证属实的，或者提供重要线索，有助于调查其他案件的，监察机关经领导人员集体研究，并报上一级监察机关批准，可以在移送人民检察院时提出从宽处罚的建议。

八、起诉与不起诉相关案例

（一）起诉书

江苏省张家港市人民检察院，起诉书（刘某中贪污、挪用公款罪）：

被告人刘某中，男，**年**月**日生，身份号码3205211978********，汉族，大学文化，系张家港市**中心**部副负责人，住张家港市**镇**府**幢**室。被告人刘兴中因涉嫌贪污罪、挪用公款罪，于2020年4月15日被张家港市监察委员会采取留置措施。

本案由张家港市监察委员会调查终结，以被告人刘兴中涉嫌贪污罪、挪用公款罪，于2020年4月29日向本院移送审查起诉。本院受理后，于2020年4月29日对被告人刘兴中作出刑事拘留决定，同年5月7日经本院决定逮捕，同日交付张家港市公安局执行。2020年4月29日，本院已告知被告人刘兴中有权委托辩护人和认罪认罚可能导致的法律后果，同年4月30日告知被害单位依法享有的诉讼权利，依法讯问了被告人，听取了被告人及其辩护人的意见，审查了全部案件材料。被告人刘兴中同意本案适用简易程序审理。

（1）贪污罪

案发后，被告人刘兴中的家属已代为退出全部赃款。

被告人刘兴中归案后，如实供述了上述犯罪事实。

认定上述事实的证据如下：

1.书证：刘兴中个人简历、银行交易流水、暂扣款收据等；

2.证人龙某某、周某某、孙某某等人的证言；

3.被告人刘兴中的供述与辩解。

（2）挪用公款罪

2018年11月5日，被告人刘兴中已归还全部挪用款项。

被告人刘兴中归案后，如实供述监察机关尚未掌握的挪用公款罪行，以自首论。

认定上述事实的证据如下：

1.书证：记账凭证、银行交易流水等；

2.证人胡某某、应某某、吴某某等人的证言；

3.被告人刘兴中的供述与辩解。

上述证据收集程序合法，内容客观真实，足以认定指控事实。被告人刘兴中对指控的犯罪事实和证据没有异议，并自愿认罪认罚。

本院认为，被告人刘兴中身为事业单位中从事公务的人员，利用职务上的便利，侵吞公共财物，数额巨大，其行为触犯了《中华人民共和国刑法》第三百八十二条第一款、第三百八十三条第一款第（二）项、第二款的规定；被告人刘兴中挪用公款归个人使用，数额较大，超过三个月未还，其行为触犯了《中华人民共和国刑法》第三百八十四条第一款的规定，上述犯罪事实清楚，证据确实、充分，应当分别以贪污罪、挪用公款罪追究其刑事责任。被告人刘兴中犯数罪，根据《中华人民共和国刑法》第六十九条的规定，应予数罪并罚。被告人刘兴中在贪污犯罪中，在提起公诉前如实供述自己的罪行，且真诚悔罪、积极退赃，根据《中华人民共和国刑法》第三百八十三条第三款的规定，可以从轻处罚。被告人刘兴中归案后，如实供述监察机关尚未掌握的挪用公款的罪行，根据《中华人民共和国刑法》第六十七条第一款、第二款的规定，以自首论，可以从轻或者减轻处罚。被告人刘兴中认罪认罚，依据《中华人民共和国刑事诉讼法》第十五条的规定，可以从宽处理。根据《中华人民共和国监察法》第四十七条第二款、《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百七十六条的规定，提起公诉，请依法判处。

（二）不起诉决定书

宁夏回族自治区中卫市沙波头区人民检察院，不起诉决定书（张某某民事枉法裁判案）

被不起诉人张某某，男，****年**月**日出生，公民身份号码6422221965********，汉族，大学文化程度，原系海原县人民法院党组成员、审判委员会专职委员，现系海原县自然资源局干部，中共党员，户籍所在地宁夏海原县老城区东城居委会**区**号，现住宁夏银川市金凤区**小区**号楼**单元**室。因涉嫌民事枉法裁判罪，于2019年10月12日由本院决定取保候审。

本案由海原县监察委调查终结，以被不起诉人张某某涉嫌民事枉法裁判罪，于2019年9月30日移送海原县人民检察院审查起诉。经海原县人民检察院报请中卫市人民检察院指定管辖，中卫市人民检察院于2019年10月9日将该案指定我院审查起诉。海原县人民检察院于2019年10月10日将该案移送我院审查起诉。其间，因案情复杂，延长审查起诉期限三次（自2019年11月11日至11月25日、自2020年1月26日至2月9日、自2020年4月7日至4月21日）；因事实不清、证据不足退回侦查机关补充调查二次（自2019年11月25日至12月25日、自2020年2月7日至3月6日）。

海原县监察委移送审查起诉认定：2017年4月至6月，时任海原县人民法院党组成员、审判委员会委员张某某在开庭审理马某甲诉马某乙民间借贷一案过程中，仅以马某甲提供的借条为据，认定“2016年11月10日，被告马某乙向原告马某甲借款50000元”的事实，并作出（2017）宁522民初1280号民事判决书，判决马某乙向马某甲返还借款5万元。同年11月，马某甲申请执行后，海原县人民法院将涉案款项执行完毕。经中卫市人民检察院再审建议，2019年5月中卫市中级人民法院对该案进行了再审，认为“马某甲伙同他人以非法占有为目的，利用马某乙连任村书记的心理，以操纵党支部换届选举为要挟，迫使马某乙为其出具5万元的借条，其行为构成敲诈勒索罪，马某乙虽然出具了5万元的借条，但马某甲并没有实际向马某乙支付借款，双方之间没有真正形成借款债权债务关系。马某甲在一审中以马某乙给其出具的借条起诉主张要求马某乙偿还借款5万元，缺乏事实依据和法律依据，且采信证据错误，认定事实、适用法律错误，导致裁判结果错误”，作出（2018）宁05民再24号民事判决书，判决撤销（2017）宁0522民初1280号民事判决书。经调查发现，张某某与案件原告当事人马某甲相识已久，二人之间常有人情往来。张某某在受理该案后，违反《中华人民共和国民事诉讼法》的规定为申请回避；违反《人民法院工作人员处分条例》的规定，于2017年6月11日该案开庭审理的前一天，以其弟购楼为由，向马某甲借款1.2万元人民币（现金），且在宣判后，又向马某甲借款1万元现金用于归还其购车借款。

经本院审查并两次退回补充调查，本院仍然认为海原县监察委认定张某某涉嫌民事枉法裁判罪的事实不清，证据不足，根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百七十五条第四款、《中华人民共和国监察法》四十七条第四款及《人民检察院刑事诉讼规则》第三百六十七条第一款、第三百七十一条之规定，报请上级人民检察院批准后，本院决定对张某某不起诉。

被不起诉人如不服本决定，可以自收到本决定书后七日内向本院申诉。

九、监察委员接受谁的监督

根据《监察法》第五十三、五十四、五十五、五十六规定，各级监察委员应当接受本级人民代表大会及其常务委员会的监督，听取与审议本级监察委员会的专项工作报告，组织执行检查。

与此同时，监察机关应当依法公开监察工作信息，接受民主监督、社会监督、舆论监督。

十、结语

在监察体制全覆盖，构建不敢腐、不能腐、不想腐的长效机制，被监察对象应洁身自律、确实维护法律的权威和尊严。若是涉嫌违规、违纪、违法犯罪，亦可以通过专业律师依法维护自身合法权益，实现惩戒和教育相结合，宽严相济。涉及被调查人具有从宽情节的，应当及时向监察委或人民检察院提出法律建议。

山西 太原 常律师 关键词：

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