《刑法》逐条解读——第九十三条【国家工作人员的范围】

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中华人民共和国刑法（2023修正）

第九十三条【国家工作人员的范围】 本法所称国家工作人员，是指国家机关中从事公务的人员。

国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员和国家机关、国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体从事公务的人员，以及其他依照法律从事公务的人员，以国家工作人员论。

【条文主旨】

本条是关于国家工作人员范围的规定。

【立法背景】

1．1979年立法的情况。1979年刑法第八十三条规定：“本法所说的国家工作人员是指一切国家机关、企业、事业单位和其他依照法律从事公务的人员。”国家工作人员依法负有管理国家和社会公共事务的职权，应当严格依法履职，恪尽职守，维护国家利益、社会公共利益、公民法人其他组织的合法权益，不得利用职权谋取私利，侵犯他人合法权益。为此，1979年刑法在分则中对与国家工作人员有关的犯罪作了很多规定，总体看，体现了对国家工作人员这一特殊犯罪主体从严管理和惩处的精神。为了正确适用刑法，准确定罪量刑，1979年刑法在总则中对于国家工作人员的含义和范围予以了明确界定。

2．1997年修订刑法的情况。1997年修订刑法时，根据经济社会情况的变化，在总结司法实践经验基础上，对1979年刑法有关国家工作人员的规定作了进一步修改完善，主要是政企分开的原则，对国家工作人员区分层次作了规定，增加了“国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员和国家机关、国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体从事公务的人员，以及其他依照法律从事公务的人员，以国家工作人员论”。

2000年4月29日，考虑到在司法实践中对村基层组织人员协助基层人民政府从事相关公共事务管理工作是否属于依法从事公务有不同的认识，为有利于司法机关正确适用法律，依法惩治村委会等村基层组织人员利用职务便利非法占有公共财物、挪用公款、索取他人财物或者非法收受他人财物的犯罪，第九届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过了《关于〈中华人民共和国刑法〉第九十三条第二款的解释》，将村民委员会等村基层组织协助人民政府从事救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物的管理，社会捐助公益事业款物的管理，国有土地的经营和管理，土地征收征用补偿费用的管理，代征代缴税款，有关计划生育、户籍、征兵工作等七项行政管理工作的，解释为属于“依照法律从事公务的人员”。

2009年8月27日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十次会议通过《关于修改部分法律的决定》，其中将相关法律中有关土地“征用”的表述，统一修改为“征收、征用”，该解释中的“征用”也被修改为“征收、征用”。

【条文解读】

本条共分为两款。

第一款是关于“国家工作人员”的定义。

本条规定的“国家机关”，是指国家的权力机关、行政机关、监察机关、司法机关以及军事机关。国家机关是依据宪法和法律设立的，依法承担一定的国家和社会公共事务的管理职责和权力的组织。一般而言，国家机关的性质是比较容易确定的，但由于我国目前正在进行政治、经济体制的改革，改革中出现的一些特殊情况需要加以特别注意，比如目前有些机关在编制上属于事业编制而不是行政编制，如中国证券监督管理委员会，虽然其编制属于国有事业单位，但实际上行使了国家机关的职责，依照法律对全国证券市场进行统一监管，并具有行政处罚权。

有的国家机关内部既包括一部分行政编制，又含有一部分事业编制，而且各地的具体做法也不尽相同，1997年修订刑法前后，有的地方的房地产管理局、技术监督局、工商所等整建制的属于事业编制，有的地方的原国家商检部门改为商检中心等。对于这些组织是否属于国家机关，实践中存在不同认识。

国家机关的设立和对国家机关中工作人员的编制管理是性质不同的两个问题，因此只要是依法设立的行使一定国家管理职权的组织就是国家机关，至于组织人事部门在编制上对其是按照行政编制还是事业编制进行管理，并不影响刑法上将其作为国家机关性质，从严要求，以体现权责一致。“从事公务的人员”，是指在上述国家机关中行使一定管理职权、履行一定职务的人员。在上述国家机关中从事劳务性工作的人员，如司机、门卫、炊事员、清洁工等勤杂人员以及部队战士等，不属于国家工作人员范畴。第二款是关于“以国家工作人员论”的规定。

“以国家工作人员论”主要包括三个方面：一是在国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员。这里规定的“从事公务的人员”，是指在国有公司、企业等单位中具有经营、管理职责或履行一定管理职务的人员，在国有公司、企业等上述单位中不具有管理职责的一般工人、临时工等其他劳务人员，不属于本条规定的从事公务的人员。

二是国家机关、国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体从事公务的人员。“委派”主要是指在一些具有国有资产成分的中外合资企业、合作企业、股份制企业当中，国有公司、企业或其他有关国有单位为了行使对所参与的国有资产的管理权而派驻的管理人员。这里也包括有的国家机关、国有事业单位委派一些人员到非国有事业单位、社会团体中从事公务的人员。

三是其他依照法律从事公务的人员，这些人虽不是上述单位的人员，但依照法律规定从事国家事务工作的人员。

在认定国家机关工作人员身份的问题上，实践中存在不同认识。一种观点可称为“身份论”，即只有依照法定程序任命，具有国家工作人员身份的人才属于国家机关工作人员；另一种观点可称为“职责论”，这种观点认为，一般情况下国家工作人员是指上述具有正式国家工作人员身份的人，但是在特殊情况下，一些虽不具有正式国家工作人员身份的人员，如果因临时委托、授权等法律上的原因而实际上依法承担了国家事务的管理职责的，在其依法履行该职责时，应作为国家工作人员看待，如果有贪污贿赂、渎职等犯罪行为的，应依法追究相应的刑事责任。

显然，“职责论”更符合刑法的立法本意，也更符合我国目前的实际情况。因此，对于那些虽不具有正式的国家工作人员身份，但因委托等法定原因实际享有国家工作人员的管理职权的人员，应当以国家工作人员论。例如，协助人民政府从事行政管理事务的村民委员会等村基层组织人员等，只要实际负有国家管理职责，在依法履行相应的职责的过程中有受贿、非法占有公共财物等行为，均应以国家工作人员论，构成犯罪的，依法追究相应的刑事责任。

根据《全国人民代表大会常务委员会关于〈中华人民共和国刑法〉第九十三条第二款的解释》的规定：“村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事下列行政管理工作时，属于刑法第九十三条第二款规定的‘其他依照法律从事公务的人员’：（一）救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物的管理；（二）社会捐助公益事业的款物的管理；（三）国有土地的经营和管理；（四）土地征收、征用补偿费用的管理；（五）代征、代缴税款；（六）有关计划生育、户籍、征兵工作；（七）协助人民政府从事的其他行政管理工作。

村民委员会等村基层组织人员从事前款规定的公务，利用职务上的便利，非法占有公共财物、挪用公款、索取他人财物或者非法收受他人财物，构成犯罪的，适用刑法第三百八十二条和第三百八十三条贪污罪、第三百八十四条挪用公款罪、第三百八十五条和第三百八十六条受贿罪的规定。”

2002年《全国人民代表大会常务委员会关于〈中华人民共和国刑法〉第九章渎职罪主体适用问题的解释》规定，在依照法律、法规规定行使国家行政管理职权的组织中从事公务的人员，或者在受国家机关委托代表国家机关行使职权的组织中从事公务的人员，或者虽未列入国家机关人员编制但在国家机关中从事公务的人员，在代表国家机关行使职权时，有渎职行为，构成犯罪的，依照刑法关于渎职罪的规定追究刑事责任。这也体现了“依职责定责任”的立法精神。

“依照法律、法规”是指其从事公务的根据，来源于相关法律法规。由于有相关法律、法规的授权规定，这些组织本身就是依法从事特定领域公共管理事务的机构，在其中依法履职的工作人员，就应当作为“其他依照法律从事公务的人员”。比如各级疾控中心不属于行政机关，但传染病防治法对疾控中心依法开展相关工作作了明确规定，疾控中心就相应具有了法律所赋予的特定公共事务管理职权，其工作人员在依法履行这些公共事务管理职权过程中，就属于本条规定的“其他依照法律从事公务的人员”。传染病防治法第七条第一款规定，各级疾病预防控制机构承担传染病监测、预测、流行病学调查、疫情报告以及其他预防、控制工作。第十八条第一款进一步规定：“各级疾病预防控制机构在传染病预防控制中履行下列职责：

（一）实施传染病预防控制规划、计划和方案；

（二）收集、分析和报告传染病监测信息，预测传染病的发生、流行趋势；

（三）开展对传染病疫情和突发公共卫生事件的流行病学调查、现场处理及其效果评价；

（四）开展传染病实验室检测、诊断、病原学鉴定；

（五）实施免疫规划，负责预防性生物制品的使用管理；

（六）开展健康教育、咨询，普及传染病防治知识；

（七）指导、培训下级疾病预防控制机构及其工作人员开展传染病监测工作；

（八）开展传染病防治应用性研究和卫生评价，提供技术咨询。”上述职责有的就涉及对相关人员、事项采取相应措施的职权，如第三项中对传染病疫情和突发公共卫生事件的流行病学调查、现场处理。如果疾控中心履行相关职责的人员在从事公务过程中有渎职、侵吞公共财物、索取收受贿赂等行为的，就要按照国家工作人员的相关犯罪规定处理。