来源：【中国自然资源报】
“建议参照较为成熟的国有建设用地相关规定，完善国有农用地产权体系，尽快调整《民法典》有关条款。”全国政协委员、中国国土勘测规划院研究员赵松带来了将国有农用地使用权纳入法定物权体系的提案。她认为，这将从根本上解决国有农用地使用权长期存在的权利性质不明的问题，为深化国有土地有偿使用制度，更加有力有效地配置和管护国有农用地确立法律基础。
《民法典》确立的用益物权包括土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权、居住权、地役权，农用地使用权不在其中。“依据物权法定的原则，农用地使用权不是用益物权。”赵松提出，国有农用地物权体系不完整，对国有农用地所有权、使用权权益的实现，以及农用地管理和耕地保护都存在不利影响。
在赵松看来，承包经营作为单一模式已不能适应国有农用地使用权配置处置的多样化需求。
《民法典》第343条规定：“国家所有的农用地实行承包经营的，参照适用本编的有关规定。”《土地管理法》及其他相关法律法规中也有类似表述。早在2015年，中共中央、国务院《关于进一步推进农垦改革发展的意见》赋予了农垦国有农用地使用权更加灵活的处置方式和更为丰富的权能。其中规定，对农垦企业改革改制中涉及的国有划拨建设用地和农用地，可按需要采取国有土地使用权出让、租赁、作价出资（入股）和保留划拨用地等方式处置。此后印发的《国务院关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》规定，对国有农场、林场（区）、牧场改革中涉及的国有农用地，参照国有企业改制土地资产处置相关规定，采取国有农用地使用权出让、租赁、作价出资（入股）、划拨、授权经营等方式处置。
赵松认为，按照上述文件经划拨、作价出资、国有租赁等方式取得的农用地，因为法定的物权体系中没有农用地使用权这一类型，无法对应于法定物权类型。同时，不同取得方式对应的具体权能及产权经济关系存在差异，现行《民法典》的规定远不能满足国有农用地资源资产管护和利用的现实需求。
“法定物权的缺失还导致了不动产登记、土地价格评估等具体工作在操作层面的困境。”赵松举例说，《不动产登记暂行条例》无法把国有农用地使用权纳入登记范围。《不动产登记暂行条例实施细则》第52条则规定：“以承包经营以外的合法方式使用国有农用地的……申请国有农用地的使用权登记的，参照本实施细则有关规定办理……”通过在“国有农用地”和“使用权”之间加一个“的”字予以变通，回避与法定物权的冲突。在对国有农用地使用权的资产价值进行评估时，权利类型和法定权能的模糊会致使地价内涵不清，对产权人的资产管理形成隐患。
“考虑到调整法律的程序复杂，可先采取物权法定原则缓和的过渡方案，通过司法解释或行政法规明确国有农用地使用权的物权属性，待适当时机再启动法律修正工作。”赵松建议。
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