“四大检察”的理论基础与时代价值

　　│闵 钐*

　　[摘 要] 检察与监督的关系问题是中国检察理论的基本问题。这一问题是由苏联检察制度影响中国,中国检察制度在结合本国实际渐进改进,内生性演化过程中形成的。有必要汲取“法律监督一元论”的有益成果,在坚持检察机关法律监督功能定位的前提下,发展“检察权一元论”,为“四大检察”职能以及新时代检察工作创新发展提供科学理论支撑。

　　检察与监督的关系问题是中国检察理论的基本问题。“四大检察”的提出,是以辩证唯物主义为指导科学认识检察与监督关系的最新理论成果,为新时代检察权运行机制的构建和各项检察职能的全面协调充分发展提供了基础支撑,标志着新时代中国特色社会主义检察制度的发展进入新阶段。

　　一、检察理论的基本问题(略)

　　二、问题的产生与演化

　　检察与监督关系这一问题的产生,源于苏联法对中国的影响,源于苏联检察制度对中国检察制度的影响。列宁在《论“双重”领导和法制》中有一句名言:“检察长有权利和有义务做的只有一件事:注意使整个共和国对法制有真正一致的理解,不管任何地方差别,不受任何地方影响。”②在列宁法律监督思想的指导下,1922年5月28日,全俄中央执行委员会通过《检察监督条例》,一个监督法制的专门机关——苏俄检察机关诞生了。此后,经历苏联最高法院检察署到苏联检察院,到1936年苏联宪法通过,最终完成了苏联检察机关的集中化过程。1936年苏联宪法第113条规定:“苏联总检察长对于所有的部和这些部所属的机关、公职人员和苏联公民是否严格遵守法律,行使最高检察权。”③1955年5月24日颁布的《苏联检察监督条例》第1条规定:“根据苏联宪法第113条的规定,苏联总检察长对于各部和它们所属的各机关、全体公职人员以及苏联公民是否确切遵守法律,实行最高监督。”④在苏联法律文本中,“最高检察权”和“最高监督”具有同一性。检察与监督的关系问题,在苏联检察理论中不是问题,因为检察与监督本来就是一体的。

　　苏联法对中国检察制度的影响,在苏区时期人民检察发端之时已有体现,就一般监督而言,在二战后苏军占领旅大地区时体现得非常明显。1947年6月草订的《关东各级司法机关暂行组织条例草案》第27条规定:“关东所有各机关、各社团,无论公务人员或一般公民,对于法律是否遵守之最高检察权,均由检察官实行之。”人民检察的法律文本中最早使用“检察权”一词的,大致可追溯到1937年2月2日中华苏维埃共和国西北办事处的《中央司法部训令第2号》,根据该训令,在省、县二级设国家检察员,最高法院内部则由司法部设国家检察长,代表国家行使检察权。当时谢觉哉任国家检察长。此时的“检察权”,基本不含苏联检察制度中的“监督”之意。

　　“最高监督”一词在我国的政治和法律语境当中,是一个比较“刺眼”的词语,很容易引起歧义。即使是在1954年中苏关系较为友好,大规模学习苏联法的背景下,1954年宪法和人民检察院组织法也只是规定“最高人民检察院对于国务院所属各部门、地方各级国家机关、国家机关工作人员和公民是否遵守法律,行使检察权”。应当注意到,在上述条文中,没有“监督”和“最高”的表述。这不是无心而是有意。例如,1954年5月29日,宪法起草委员会第四次全体会议讨论到检察机关相关条文时,有人主张把“最高检察”改为“最高监督”。⑤关于“检察权”问题,钱端生在讨论时说:“在召集人会议上,有人主张把‘检察’改为‘监督’,多数人主张还是用‘检察’好。”李烛尘说:“既然叫总检察长,也就可以叫行使最高‘检察职权’。”刘少奇说:“既然叫作总检察长,又叫了个‘监督’,好像不要‘检察’了。”⑥这些讨论,反映了当时对苏联检察院“最高监督”的理解。一种观点,是原原本本、原汁原味地移植苏联检察制度,用“最高监督”,这种观点在反右时被批判为教条主义。另一种观点,是用“检察权”替代“监督”,并去掉“最高”一词。结果是,反映在立法上,第二种观点占了上风。如果说在翻译1936年苏联宪法时,将“最高监督”翻译为“最高检察权”还只是译者的一种理解的话,在1954年宪法起草过程中的讨论和词语的选择,则具有鲜明的导向意义。这是苏联检察制度影响中国检察制度过程中最早的本土化体现。虽然1954年人民检察院组织法确立了以一般监督和垂直领导为主要特征的检察体制,但在某些概念的使用上,还是作了变更。从这个意义上说,在1954年人民检察院组织法通过之时,苏联检察制度意义上的那个“监督”已经蕴含在中国的“检察”和“检察权”概念中了。也正是这种本土化改造,造成了中国检察理论中的检察与监督的关系问题,并一直延续至今。

　　就苏联检察来说,检察的本质就是监督,监督是第一位的,自然要从监督出发,统括检察机关所有职权,主要分为一般监督和司法监督。这里的“一般”是指“普遍的”“一般的”之意。王桂五认为,一般监督的对象和范围都比较广泛,主要包括国家机关和国家机关工作人员除了犯罪行为以外的各种违法行为,其中主要是对行政机关和行政人员职务行为的合法性实行监督。而司法监督属于特殊监督,即侦查监督、审判监督、监所监督等。这大致等同于今天的诉讼监督。⑦苏联法学界提出的“最高监督”,主要就是指“一般监督”,认为检察机关的监督权是由国家最高权力机关赋予的,一般监督在所有监督法律实施和遵守领域具有最高性,因而是最高层次的监督,对准确执行法律的最高监督是一种独立的国家活动形式。既然检察机关的活动是一种独立的国家活动形式,那么检察机关就和司法(审判)机关有着本质区别。这种理论排斥了检察机关也是司法机关的选项。

　　苏联法学界用监督理论来阐释一般监督方面,没有太多的理论争议,但把监督理论贯彻到司法监督(诉讼活动)领域,理论的自洽受到了挑战。例如,有观点认为检察长对法院的判决裁定的合法性进行监督,但对审判行为是否合法不实行监督。⑧有观点认为监督法制的职能和公诉职能是不相容的。当然,苏联法学界的主流观点还是认为,检察长在法庭上支持公诉、以公诉人的身份出现,是检察机关对法制实行监督的形式之一。检察长的公诉职能,不外是在法院审理的特殊条件下执行监督职能的形式和方法。监督职能和公诉职能之间是从属关系。监督是第一位的、决定性的。公诉活动具有第二位的、派生的性质。⑨

　　1979年,我国检察制度发生了一次重大转折,这次转折集中体现在1979年人民检察院组织法中,即取消了一般监督职能和垂直领导体制,也就是取消了苏联检察制度的核心特征,但作为某种立法上的平衡,加上了“人民检察院是国家的法律监督机关”的表述,并在1982年宪法中得以确认,这就生成了延续至今的中国检察制度的法律监督宪法文本。

　　40年来,在法律监督机关的宪法定位下,检察权的行使范围发生了较大变动。以侦查为内涵的检察权渐次收缩,以诉讼监督权为内涵的检察权基本不变或稍有扩张,以诉权为内涵的检察权得以扩张。这种扩张一是体现为检察机关提起公益诉讼,二是在认罪认罚从宽制度中,法院一般应当采纳检察机关指控的罪名和量刑建议,检察官的主导作用进一步凸显。此外,虽然法律规定的检察机关职权中没有“一般监督”的条文表述,但检察机关通过检察建议的方式,在一定程度和范围上也对有关机关行为的合法性起到监督作用,这主要体现在公益诉讼检察建议和社会治理检察建议上。

　　回顾历史关照现实,可以看到法律监督的历史传统与新时代检察工作的时代方位、社会主要矛盾转化对检察工作的影响,即历史和现实之间;法律监督权一元论与“四大检察”职能,即理论和实践之间;原有的检察权运行机制以及内设机构设置与“四大检察”全面协调充分发展的需要,即形式与内容之间,形成了一定的张力,或者说是存在哲学上的矛盾。以“四大检察”全面协调充分发展为主要特征的新时代检察工作实践,对检察基础理论研究提出了前所未有的迫切需求。

　　三、“四大检察”的理论基础与时代价值

　　“四大检察”的理论基础是什么呢?这可以有不同的阐述角度。如果从检察与监督的关系这一基本问题切入的话,构建法律监督功能定位的检察权一元论可能是一种可行的选项。“法律监督功能定位的检察权一元论”大致有以下基本观点:第一,在检察与监督的关系中,检察是第一位的。第二,从功能定位和我国检察制度的历史传统来说,检察机关是法律监督机关。第三,从性质上看,检察是检察机关的唯一属性,检察权是检察机关的唯一职权。第四,我国司法制度的重要特色在于审判机关和检察机关由国家权力机关产生,平行设置,审判机关和检察机关共同构成司法机关。第五,检察兼有追诉犯罪、守护法治、公益代表三大内涵,监督的内涵主要体现在守护法治方面,不再从监督出发解释追诉犯罪和公益代表。第六,检察职能“二次分解”的基本形态为“四大检察”,即刑事检察、民事检察、行政检察和公益诉讼检察,法律监督功能蕴含于“四大检察”职能中。第七,行使检察权的基本方式是办案,在办案中监督,在监督中办案,通过办案实现监督功能,保障法律统一正确实施。第八,办案的类型,可分为诉讼案件和诉讼监督案件,诉讼监督案件派生于诉讼案件。第九,结合办案,检察机关可以检察建议等方式参与社会治理,促进依法行政。第十,检察权的运行机制建立在“四大检察”职能划分基础上,为保障“四大检察”职能运行,进而设立相应的内设业务机构,开展“十大业务”。

　　上述基本观点的理论基础是检察权一元论。从不同维度看检察机关,可以有不同的认识。例如,从始终坚持党的领导,加强政治建设来说,检察机关是政治机关;从保障法律统一正确实施角度来说,检察机关是法律监督机关;从我国司法体制的传统和特色来说,检察机关和审判机关同为司法机关;从代表国家追诉犯罪来说,检察机关是公诉机关;从维护社会公共利益,提起公益诉讼来说,检察机关和检察官是公共利益的代表。上述各个维度,都属于检察的内涵,是中国特色社会主义检察制度渐进改进、内生性演化的结果。它既有现代检察制度的共性,也有自身的个性。唯一能科学、准确、全面概括其内涵的,只有“检察”本身。

　　如果不从这个理论基础出发,对新时代检察事业的丰富实践所能够给予的理论支撑可能就不够牢固,理论的供给可能就不够充分。为什么在“检察权一元论”前要加上“法律监督功能定位”的表述呢?这体现为历史与逻辑的统一。从检察制度的历史传统来说,“法律监督”深入我国检察制度之骨髓,乃至成为检察人的基本情结。加上“法律监督功能定位”,有利于防止那些极端片面的检察权一元论,例如把检察的内涵仅仅限定在公诉上,导致检察制度的明显异化。

　　*国家检察官学院教授,人民检察博物馆馆长。

　　①参见王桂五主编:《中华人民共和国检察制度研究》,中国检察出版社2008年版,第177页。

　　②《列宁全集》第43卷,人民出版社1987年版,第195页。

　　③④[苏]В.Г.列别金斯基、Д.И.奥尔洛夫编:《苏维埃检察制度》(重要文件),党凤德等译,中国检察出版社2008年版,第332页、第411-412页。

　　⑤⑥许崇德著:《中华人民共和国宪法史》(上卷),福建人民出版社2005年版,第131页、第238页。

　　⑦参见王桂五著:《王桂五论检察》,检察出版社2008年版,第190页。

　　⑧⑨参见[苏]С·К·诺维科夫:《苏联检察系统》,中国人民大学苏联东欧研究所译,群众出版社1980年版,第66页、第83页。

　　(摘自《人民检察》2019年第22期)

来源：正义网

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