胡立平：检察官主导作用、主导责任及第一责任的关系——以提升检察监督质效为视角

榆林市人民检察院党组书记、检察长 胡立平

摘 要：为全面推进“以审判为中心”的刑事诉讼制度改革，检察机关找准职能定位、强化责任担当，先后提出检察官的主导作用、主导责任、第一责任等一系列新理念。发挥这些理念的指导、引领作用，需要检察官正确认识三者间的辩证关系，通过强化审前主导责任的落实、深化捕诉裁量权的运用和提升庭审公诉能力等措施，全面提升检察监督质效。

关键词：主导作用 主导责任 第一责任 认罪认罚从宽

党的十八届四中全会首次提出“以审判为中心”的诉讼制度改革，这是党中央为严格司法权力运行机制作出的一项重大部署。习近平总书记强调，推进以审判为中心的诉讼改革的目的是促使办案人员树立办案必须经得起法律检验的理念，保证侦查、审查起诉的案件事实证据经得起法律检验，保证庭审在查明事实、认定证据、保护诉权、公正裁判中发挥决定性作用。

为贯彻落实“以审判为中心”的诉讼制度改革，检察机关找准职能定位，强化责任担当，迎挑战破难题， 及时提出主导作用、主导责任、第一责任等一系列新理念，强化检察官在刑事诉讼中勇挑责任，精业提质，全面履行监督职责，维护司法公平正义。那么如何理解检察官主导作用、主导责任、第一责任？三者的关系是什么？怎样运用上述理念作用于实践，提升检察监督质效则是现阶段需要迫切解决的问题。

主导作用、主导责任及第一责任

产生背景及现实意义

“以审判为中心”的诉讼制度改革对刑事诉讼各环节都提出了新的更高的要求，促使各机关办案人员增强责任意识，尤其倒逼公安机关和检察机关强化在刑事诉讼中的侦查、举证责任，要求侦查人员严格按照庭审证据标准进行侦查活动，检察官充分发挥审前主导作用，二者互相协作共同完成有效指控这一诉讼目标，从而防止冤假错案的发生。

新时代赋予检察机关新的使命，转变观念、转型发展是必然趋势。2016 年《最高人民检察院工作报告》提出，检察官要“充分发挥审前主导和过滤作用”，防止案件带病起诉。2019年张军检察长在最高人民检察院领导干部业务讲座第一讲中明确提出检察官主导作用、主导责任二词，高度概括了检察官在刑事诉讼中应发挥的作用及承担的责任。今年3月份，《检察日报》刊文提出第一责任人，从敢于对错案担责的高度，强调检察官要重视案件质量，实现司法公正。近期，张军检察长又提出强化第一责任走好第一方阵，激励检察官要勇于担责，依法办案，认真履职。这些理念的提出，均是在“以审判为中心”的客观需求下应运而生。笔者结合检察实践，尝试对上述概念进行归纳与阐释。

主导作用是指检察官在刑事诉讼中具有主要的并且引导刑事案件向前方发展的影响和效果。为什么说检察官在刑事诉讼中发挥主导作用？其理论依据体现在以下几方面：首先，检察官行使宪法赋予的法律监督权，体现了其在司法过程中全程性的主导作用；其次，公诉权、部分自侦案件的立案权、抗诉权等，体现了检察官阶段性主导作用；再次，管辖移送和批准逮捕，体现了检察官在追诉犯罪环节中的主导作用； 最后，支持公诉、认罪认罚从宽等制度设计，体现了检察官结构性主导作用。

主导责任是就检察官在刑事诉讼中的地位和作用而言，检察官引导刑事案件走向所承担的职责，是检察工作目标和方向，可以说，检察机关的性质和职权直接决定了检察官的责任。检察官在诉前阶段发挥着程序与实体两项处分权；在庭审中承担着指控犯罪、证明犯罪之责，特别是在认罪认罚制度中承担了重要责任；而在审后也可以通过抗诉等履行法律监督责任。纵观刑事诉讼程序，检察官承担主导责任责无旁贷。

第一责任是检察官对冤假错案的重大责任担当， 体现了检察官政治自觉、检察自觉促使下的道德自律。检察官全程参与刑事诉讼活动，手握批捕、起诉两项处断权，出现冤假错案难逃其咎，担负第一责任一点也不为过。但也应注意，第一责任强调的是责任先后， 具体责任大小还应视具体情况而定。

主导作用、主导责任、第一责任的提出，科学回答了检察官的作用、地位和责任意识，是检察官作为公平正义的守护者，担当作为的体现，具有重大的现实意义。

（一）是更好落实“分工负责、互相配合，互相制约”宪法原则的必然要求

我国宪法确立了公、检、法三机关办理刑事案件应当“分工负责，互相配合，互相制约”的原则，以保证执法、司法机关能够准确有效地执行法律。刑事诉讼法第7条也对此作出了明确规定，其实质就是公安机关、检察院、法院相互约束，以确保不枉不纵。各机关能否在诉讼活动中分工合理、配合有力、制约高效，关系到整体功能的实现。检察官只有明确自身职责，立足审查逮捕、审查起诉、出庭公诉，提出补充侦查意见，通过审查引导侦查，为共同查明犯罪发挥主导作用、承担主导责任，才能履行检察机关法律监督职能，完成刑事诉讼任务。

（二）是深入推进“以审判为中心”诉讼制度改革的司法要求

“以审判为中心”将证据裁判原则渗透于侦查、起诉、审判各环节，并对刑事诉讼工作的开展形成了内在约束。检察官能否发挥其在侦查阶段的引导作用、对证据的严格审查功能及庭审指控能力，影响到审判人员对案件的全面、准确认定，关系到刑事案件实体处理结果。因此，检察官只有发挥主导作用、承担主导责任，坚持证据裁判原则，才能确保案件经得起庭审实质化检验。

（三）是全面履行客观公正义务的职责所在

检察机关作为法律监督机关，在办理刑事案件过程中，必须以事实为根据，以法律为准绳，秉持客观公正立场，既要追诉犯罪，也要保障无罪的人不受刑事追究。检察官只有切实发挥主导作用、履行主导责任、勇担第一责任，才能积极全面履行客观公正义务， 查明真相，避免错案，确保检察法律监督职能的实现。

正确认识主导作用、主导责任

及第一责任的辩证关系

张军检察长强调，理念是指导、引领我们办好案件的思想、灵魂，理念要与时俱进、常思常新。只有正确认识主导作用、主导责任及第一责任之间的辩证关系，才能真正转变观念、转换模式、转型发展，更好地发挥理念引导工作的积极作用。

（一）首先需要明确两个基本前提

检察官主导作用、主导责任之“主导”与“以审判为中心”的“中心”并不冲突。检察官发挥好主导作用，履行好主导责任实质是为更好地服务“中心”。第一责任之“第一”并非“谁大谁小”，而是认识到责任先后，更好地履职。

检察官的“主导”地位，系因“以审判为中心” 而确立，二者的目的一致，且相互影响、相互制约、相辅相成。一方面，‘主导’离不开‘中心’，检察机关 发挥主导作用的目的，就是为了使审判发挥好‘中心’ 的作用，使案件得到依法审判、公正审判；另一方面，‘中心’离不开‘主导’，只有检察机关发挥好主导作用，审判才能发挥好‘中心’作用。也正因为如此， 所以，凡研究‘以审判为中心诉讼制度改革’的论著， 几乎无一例外地都把‘检察机关发挥好审前程序的主导作用’作为一条重要措施。相应地，在认罪认罚案 件的诉讼程序中，就要求检察机关在整个诉讼程序中发挥好主导作用。否则，如果检察机关的主导作用发挥得不好，那审判的中心作用是难以发挥好的，司法公正也是较难实现的。［2］

检察官第一责任的提法，起初质疑声不在少数，究其原因是大家对“第一”的概念作狭义理解所致。实际上，检察机关作为刑事诉讼的“中枢”，上承侦查，下启审判，手握“审查逮捕”“审查起诉”，对侦查机关的侦查活动过程进行审查并对整个诉讼活动进行法律监督，从这一角度来说，作为法律实施者，检察官承担刑事错案第一责任并无不妥，而此处的“第一”并非责任的大小，而是认识到履行责任的意义重大。

（二）主导责任是工作目标和方向，决定着主导作用发挥的路径；主导作用的发挥是主导责任落实情况的具体体现

从法律定位来看，检察官负有既要追诉犯罪，也要保障无罪的人不受刑事追究的主导责任，这就决定其在刑事诉讼各环节发挥主导作用，严格证据审查、准备好起诉工作、履行好庭审证明义务，以“求极致”的标准把好案件质量关，使有罪的人受到追诉，无罪的人免受刑事追究。

作为法律监督机关，检察官通过侦查监督、批准逮捕、审查起诉等方式，将履行法律监督职能的主导责任具体化。这种具体化的法律监督，就实体而言，可以通过提前介入引导侦查、羁押必要性审查、非法证据排除、补充侦查、起诉裁量、量刑建议、出庭公诉等诸多方面的实践行动来发挥影响及效用；就程序而言，整个侦查程序在司法控制下进行，审查起诉阶段由检察官独立审查并作出起诉或不起诉的处断，庭审活动始终围绕检察官指控的犯罪进行。这些具体化的法律监督既是主导作用的发挥，更是落实主导责任情况的具体体现。

（三）强化主导作用、承担主导责任促使检察官勇担第一责任，第一责任的政治担当督促检察官主导作用的发挥和主导责任的落实

检察机关基于职责所享有的立案监督权、起诉裁量权、抗诉权和法律监督权是有效预防冤假错案的重要诉讼权能，这些诉讼权能的行使需要依靠检察官主导作用的发挥和主导责任的履行，它贯穿于整个刑事诉讼的各个阶段，并对侦查机关、审判机关和检察机关自身可能影响案件公正裁断、造成冤假错案的诉讼行为和诉讼活动进行法律监督和诉讼救济［3］。因此，强化主导作用、承担主导责任能够保证案件的质量，促使检察官真正担负起第一责任。

另一方面，检察院组织法、检察官法等法律规范均明确，检察官履行职责应当以事实为依据，以法律为准绳，坚持司法公正，秉持客观公正立场，尊重和保障人权。这就要求检察官必须将“第一责任”的担当精神作为政治自觉，激励自己始终坚守原则，不断提高业务能力水平，提升案件办理质效，更好地发挥好主导作用，落实好主导责任。

发挥主导作用、承担主导责任，

全面提升检察监督质效

检察官要全面提升检察监督质效，必须依托主导作用的发挥、主导责任的履行和第一责任的意识。具体而言，应从强化审前主导之落实、深化捕诉裁量权之运用、提升庭审公诉之能力等方面着手。

（一）强化审前主导之落实

一是构建新型检警关系，提升引导侦查能力。侦查处于刑事诉讼活动的开端，公安机关作为犯罪事实的发现者和案件证据的收集者，公安机关高效、客观的侦查收集证据行为是刑事指控的基础。只有具备了良好的证据基础，检察官的指控才能扎实有力。在“以审判为中心”的背景下，亟需构建一种新型的检警关系，要求检察官发挥“法律”层面的主导作用。这种主导作用主要体现在案发后的提前介入引导侦查上， 检察官基于证据标准的敏感性，可以及时提醒侦查人员收集可能灭失的证据或侦查活动附带的法律风险。审查逮捕和审查起诉阶段，检察官需要加强与公安人员沟通、配合，发挥提出补充侦查意见、退回补充侦查、自行补充侦查的主导权能，明确取证要求，引导侦查机关完善可能影响定罪量刑的证据。

二是发挥“捕诉一体”优势，提高检察办案质效。“捕诉一体”是检察体制改革的重要内容，对于优化司法资源配置、提高办案质量和诉讼效率具有重要的意义。它打通了“捕”河“诉”界，使得检察官可以从审查逮捕阶段介入、熟悉案情，及早发现问题，及时引导侦查，为案件后续的起诉、出庭扫除障碍，到审查起诉环节则更侧重于对捕后侦查获取的案件事实、证据进行审核，避免了同质化审查和重复性劳动，增强了工作的连贯性，也缩短了办案时间，真正实现“谁批捕、谁起诉、谁监督、谁负责”。因此，发挥检察官主导作用、落实主导责任，必须整合两个 “审查”环节的共性要求，强化捕诉衔接，适时引导侦查取证，严格排除非法证据。

（二）深化捕诉裁量权之运用

一是依法落实双向制约关系，敢用善用不捕不诉权。不捕不诉权是法律赋予检察机关的重要职能，它是保障无罪的人不受刑事追究的重要制度保障。全面深化“捕诉一体”，敢用善用不捕不诉权是压实检察官主导责任，履行客观公正义务的必由之路。这就要求检察官改变传统的“侦查中心”理念，强化第一责任意识，吃透“能不捕的不捕，能不诉的不诉”刑事政策，发挥审前分流、过滤功能，将未达批捕、起诉标准证据的案件，依法不捕不诉。

二是推进认罪认罚从宽制度贯彻落实，用足用好自由裁量权。刑事诉讼法所确立的认罪认罚从宽制度是检察官发挥主导作用、承担主导责任的一项重要诉讼制度设计。该制度赋予检察官对认罪认罚从宽制度适用的决定权、协商内容的主导权、诉讼程序的选择权和实质性量刑的建议权，丰富了检察官的自由裁量权。如何用足用好检察官这一自由裁量权，就要着眼于以下几方面：（1）确保认罪者系有罪之人。这就要求检察官必须严格审查，防止无罪之人或依法不负刑事责任之人因“认罪”而适用认罪认罚从宽制度。（2）确保认罪认罚的自愿性及认罚和从宽系平等协商之结果。要确保认罪的自愿性和从宽协商的平等性，就要求检察官不得强制被追诉人作出自我归罪，保障其对被指控行为的性质及认罪后从宽情况的知悉权和获得律师的帮助权。（3）确保认罪之罪名准确、量刑精准。认罪不仅指“认行为”“认事实”，还指“承认指控的犯罪事实”。刑事诉讼法规定，人民法院依法作出判决时，一般应当采纳人民检察院指控的罪名和量刑建议，但也存在不采纳的例外情形。这就要求检察官严格审查把关，提升办案水平，确保认罪者所认罪名的准确和量刑建议的精准。

（三）提升庭审公诉之能力

一是强化庭审指控能力，推进庭审实质化。庭审中，证明犯罪的举证责任由检察官承担，这要求检察官全面贯彻落实证据裁判规则，强化庭前准备，针对重点问题设计有所侧重的讯问提纲和详略得当的举证提纲及观点明确的公诉意见，提高讯问、举证的指控能力，推动庭审实质化。

二是提升庭审应变能力，引导庭审方向。庭审中，在中立者法官的主持下，控辩双方围绕指控的事实和证据进行辩论。这就要求检察官在审前借助主导的亲历性，预判辩护方向制作答辩提纲，结合庭审的实质化进程，及时归纳争议焦点，引导论辩方向，服务于指控犯罪。同时还要提升应变能力，强化总结提炼，厘清主要矛盾和矛盾的主要方面，引导庭审的走向，提升庭审的效率。

概而言之，检察官主导作用、主导责任、第一责任等理念的提出，并非权力的扩张和自我拔高，而是在以审判为中心的诉讼制度改革背景下检察机关法律监督职能履行的客观要求。更好地发挥主导作用、承担主导责任、勇挑第一责任，要求检察官从自身发力， 以“不能放过一个要追诉的人，也不能冤枉一个好人” 的原则，忠诚履行客观公正义务，以“求极致”的目标办好每一起案件，全面提升检察监督质效，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。