行政协议纠纷中，承租人起诉之适格性判断

(行政协议纠纷之重庆案例）

行政协议纠纷中

承租人起诉之适格性判断

本号所选案例，仅供研讨，不代表本号意见。

裁判要旨：

本院认为，本案是上诉人基于与罗家玉存在租赁房屋办企业的事实，而对罗家玉与隆盛镇政府签订的涉案房屋的补充协议不服提起的行政诉讼。其诉讼请求是要求确认罗家玉与隆盛镇政府签订的补充协议无效。行政协议是行政机关基于公共利益或者行政管理的需求，在职权范围内与行政相对人签订的，具有行政法上权利义务的协议。行政协议所确定的权利义务针对协议双方当事人具有行政法上的约束力。显然行政协议上确定的权利义务对行政协议以外的当事人，原则上不具有法律上约束力。本案中上诉人显然不是行政协议的当事人，且行政协议中并未涉及上诉人的权利义务的处理，故与上诉人没有行政法上的利害关系。

裁判文书：

重庆市第五中级人民法院

行 政 裁 定 书

(2021)渝05行终69号

上诉人（一审原告）綦江区联强陶土加工厂。住所地：重庆市綦江区隆盛镇西大街18号。

经营者王佑联，男，汉族，1959年1月1日出生。地址：重庆市綦江区。

被上诉人重庆市綦江区隆盛镇人民政府。住所地：重庆市綦江区隆盛镇兴隆街21号。

法定代表人余安全，镇长。

委托诉讼代理人，杨晓红，重庆高助律师事务所律师。

一审第三人罗家玉，女，汉族，1953年12月15日出生，地址：重庆市綦江区。

上诉人綦江区联强陶土加工厂（简称联强加工厂）因与被上诉人重庆市綦江区隆盛镇人民政府（简称隆盛镇政府）征收补偿行政协议案，不服重庆市綦江区人民法院作出的(2020)渝0110行初79号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2021年1月11日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。

上诉人联强加工厂诉称，2008年5月，联强加工厂租用罗家玉位于重庆市綦江区XX镇XX街X号的厂房（简称案涉厂房）用于生产加工泥粉，年租金2.5万元。2013年1月1日联强加工厂作为乙方与作为甲方的罗家玉签订《租赁厂房合同协议》，案涉厂房租赁时间从2013年1月1日起，乙方长期租用，用于加工生产陶土产品；租金标准为每年2.5万元，每年分二次支付，乙方做到先交租金后使用。合同签订后，联强加工厂在租用的厂房内从事陶土产品生产。

2018年4月隆盛镇政府为实施绕场公路工程，将征收产权属于罗家玉的位于重庆市綦江区隆盛镇西大街18号的案涉厂房（房屋所有权证号为207房地证X字第X号）和住房（房屋所有权证号为X房地证第X号，简称案涉住房）。从前述两个房地产权证可以看出，罗家玉的房屋属于国有土地上的房屋。2018年5月12日，隆盛镇政府因此与罗家玉签订《房屋补偿协议书》，约定隆盛镇政府共计补偿罗家玉44万元(含厂房面积348.99平方米，住宅面积109.85平方米）。

2019年9月18日，隆盛镇政府与罗家玉签订《补充协议》，约定綦隆路扩宽改造工程项目将占用罗家玉房屋458.84平方米，其中厂房348.99平方米，住房109.85平方米，隆盛镇政府一次性支付罗家玉补偿款44.4万元(含房屋补偿款、搬迁费)。但该协议未对联强加工厂的停产停业损失和搬迁费进行补偿。联强加工厂认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三条的规定，市县人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，而隆盛镇政府不属于国有土地上房屋征收与补偿主体。隆盛镇政府与罗家玉于2019年9月18日签订的《补充协议》属于行政补偿协议，根据行政诉讼法第七十五条的规定，应属于无效协议。为此，联强加工厂根据行政诉讼法及其相关司法解释之规定，特请求确认隆盛镇政府与罗家玉于2019年9月18日签订的《补充协议》无效。

一审法院审理查明，2005年3月4日原綦江县轧钢厂与罗家玉之丈夫杨彦祥签订《綦江县轧钢厂整体资产处置协议书》，约定:原綦江县轧钢厂将其资产（包括厂房、设备、办公用品和土地）以7万元的价格整体出售给杨彦祥。原綦江县轧钢厂的资产中包括案涉厂房一栋（建筑面积348.99平方米）和案涉住房一栋（建筑面积109.85平方米、实为办公用房、厕所，乡村房屋所有权证号为字第X号）。

杨彦祥作为权利人后于2005年10月11日取得案涉厂房的X房地证X字第X号房地产权证，案涉住房没有办理产权转移登记手续。王佑联从2008年起开始租用案涉厂房用于陶土加工。2013年1月1日罗家玉与王佑联签订《租凭（应为“赁”）厂房合同协议》，约定：罗家玉将案涉厂房一幢出租给王佑联生产加工泥粉；租赁时间从2013年1月1日起，王佑联可长期租用；租金为每年2.5万元，每年分两次支付，王佑联要做到先交租金后使用；在租用期间任何一方不得擅自终止合同，否则造成的一切经济损失由违约方全部承担，违约金为2万元，合同期满王佑联有权处理自己的所有设备财产。2019年12月9日，王佑联取得个体工商户的营业执照，字号名称为綦江区联强陶土加工厂。

后隆盛镇政府拟新建绕城公路，需对罗家玉房屋进行拆除占用。2018年5月12日隆盛镇政府与罗家玉签订《房屋补偿协议书》，约定：罗家玉自愿将其房屋（包括案涉住房和案涉厂房）“出让”给隆盛镇政府，隆盛镇政府自愿“买受”该房屋；房屋总补偿价款为44万元，其中住房为9万元，厂房为35万元；住房补偿款9万元于2018年5月30日前一次性付清，厂房补偿款35万元分10年等额支付，每年于5月30日前支付3.5万元；

该房屋的相关权益和占用范围内的土地使用权随该房屋一并转让，罗家玉还应将附属于该房屋的阳台、走道、楼梯、装修、卫生间、其他设施、设备转让给隆盛镇政府，转让价格已包含在房屋的价款中，不再另行支付价款；双方定于2018年5月15日正式交付该房屋，罗家玉应在正式交付房屋前腾空该房屋；双方确认，虽然房屋所有权证未作记载，但依法对该房屋享有共有权的权利人均已书面同意将该房屋出售给隆盛镇政府，双方签订协议后，不得就房屋买卖方面产生其他法律纠纷。

《房屋补偿协议书》签订后，因工程建设资金、设计等存在问题，绕城公路一直未能开工建设，《房屋补偿协议书》也未能履行。2019年按照綦江区公路建设统一规划和要求，綦隆路扩宽改造工程项目（属县级公路改造）启动，该项目将占用罗家玉的案涉厂房和案涉住房。

2019年8月，王佑联将其加工厂搬离案涉厂房。2019年9月18日负责组织协调当地前述工程项目涉及土地、房屋的隆盛镇政府与罗家玉在原达成的《房屋补偿协议书》基础上签订了《补充协议》，主要约定：一、为了改善隆盛场镇环境，2018年镇党委政府决定修建绕城公路，由于镇财政力有限，双方约定分期支付罗家玉房屋补偿费，合同签订后因工程建设资金、设计等前期问题导致绕城公路至今未开工；2019年按照全区公路建设统一规划和要求，启动綦隆路扩宽改造工程项目，该项目将占用罗家玉房屋面积458.84平方米，其中住房109.85平方米，348.99平方米。二、由于项目实施主体发生变化，按照重庆綦江交通实业（集团）有限公司的要求一次性解决项目所占农户的补偿费，加上罗家玉年老多病，强烈要求一次性支付房屋补偿款。

三、房屋补偿金额为44万元，搬迁费为0.4万元，共计44.4万元。四、罗家玉将房屋腾空经隆盛镇政府验收后，隆盛镇政府于当天将房屋补偿款一次性支付给罗家玉。五、双方定于2019年9月20日罗家玉正式将房屋腾空交付给隆盛镇政府。

2019年9月24日，罗家玉将经过隆盛镇政府验收已腾空的案涉厂房和案涉住房交付给隆盛镇政府，隆盛镇政府于2019年9月26日左右组织人员予以了拆除。2019年9月26日、2019年10月17日隆盛镇政府通过转账支票方式分5次支付房屋补偿费及搬迁费共计44.4万元给罗家玉。

2019年10月28日王佑联向隆盛镇政府反映，2018年4月起因公路拓宽建设需要，隆盛镇政府要求王佑联将其加工厂整体搬迁，王佑联已于2019年8月将加工厂的生产设备搬迁完毕，要求隆盛镇政府合理给予相关补偿。隆盛镇政府于2019年11月20日作出《关于王佑联信访事项行政调查答复意见》，其中载明：租房事宜由罗家玉与王佑联自行协商解决，协商中罗家玉在电话沟通时明确告知王佑联，她在领到补偿款后给予王佑联2万元的生产设备搬迁补偿费，隆盛社区干部可以作证；

隆盛镇政府与罗家玉分别于2018年5月签订了房屋补偿协议，2019年9月签订了补充协议，该厂房的补偿款44.4万元隆盛镇政府已于2019年10月16日前分三次支付给了罗家玉，罗家玉至今为止未支付生产设备搬迁补偿费给王佑联；建议王佑联及时与罗家玉协商解决：如王佑联对此仍有异议，依法应通过诉讼途径解决。

联强加工厂不服该答复意见，曾于2020年1月提起行政诉讼，要求撤销隆盛镇政府作出的《关于王佑联信访事项行政调查答复意见》。后因认为该答复意见不是行政行为，联强加工厂撤诉。2020年5月25日联强加工厂向法院提起本案行政诉讼。庭审中联强加工厂陈述，2018年6月隆盛镇政府有关领导告知环城公路要占用案涉厂房时王佑联表示支持，要求隆盛镇政府另外给其寻找经营地，隆盛镇政府说他们想办法；2019年隆盛镇长春村有关领导答应给王佑联另找经营地，让王佑联先搬走，故王佑联于2019年8月15日搬完；王佑联曾要求罗家玉补偿其停产停业损失和搬迁费，但罗家玉拒绝，让王佑联找政府补偿。

一审法院认为，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第五条规定，下列与行政协议有利害关系的公民、法人或其他组织提起行政诉讼的，法院应当依法受理：(二)认为征收征用补偿协议损害其合法权益的被征收征用土地、房屋等不动产的用益物权人、公房承租人；(三)其他认为行政协议的订立、履行、变更、终止等行为损害其合法权益的公民、法人或其他组织。本案中，联强加工厂提起行政诉讼是因认为隆盛镇政府与罗家玉签订的《补充协议》属于国有土地上房屋征收的行政补偿协议，该协议未对作为涉及厂房承租人的联强加工厂的停产停业损失和搬迁费进行补偿损害联强加工厂合法权益。根据前述司法解释的规定，联强加工厂在起诉时符合行政诉讼受理的条件，法院应予以立案。

本案经审理后查明，《补充协议》中案涉厂房属于国有土地上的房屋，而案涉住房不属于国有土地上的房屋；《补充协议》并不是隆盛镇政府基于《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定对綦隆路扩宽改造工程项目涉及土地和房屋实施征收签订的补偿协议，而是为了实现修建县级公路的社会公共利益目的，以市场价购买的方式取得罗家玉房屋的行政协议。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条、第十七条、第二十五条的规定，征收国有土地上单位、个人房屋的，房屋征收部门应对作为被征收房屋所有权人的被征收人进行补偿，房屋承租人不是应给予补偿的对象。

房屋买卖是出卖人和买受人对买卖的权利义务进行约定，买受人针对的是作为房屋所有权人的出卖人，其没有对房屋承租人的停产停业损失和搬迁费进行补偿或赔偿的法定义务。承租人如果认为房屋征收或买卖行为给其造成了相应损失，属于其与出租人之间的房屋租赁合同纠纷，应另行通过民事诉讼向出租人主张相应权利，而不应向房屋的买受人主张权利。

本案中，联强加工厂自述于2018年6月左右即已知道其租赁的案涉厂房将要被修建公路占用，并对隆盛镇政府购买房屋无异议；在自动搬离案涉厂房前没有向隆盛镇政府提出过补偿停产停业损失和搬迁费的请求，只是要求隆盛镇政府或长春村村委会另外给其寻找经营地。现联强加工厂也无据证明隆盛镇政府对其有过肯定的其他承诺。故《补充协议》的签订和履行对联强加工厂的“合法权益”没有造成任何损害，联强加工厂的固有利益不因《补充协议》而受损，而且即使联强加工厂认为其合法权益受损，也可通过民事诉讼的途径得到救济。

行政诉讼法第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及与行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织有权提起诉讼，第四十九条第（一）项规定，提起诉讼应当符合的条件之一是原告是符合行政诉讼法第二十五条规定的公民、法人或其他组织。根据前述规定，能有资格提起行政诉讼的原告，应当是行政行为的相对人或与行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织。原告资格解决的是权益受损的起诉人权利救济资格的问题，判断标准的核心在于判断原告有无可归因于被告行为的权益受损。

行政协议外的其他人如果具有原告资格，其与行政协议本身应当存在利害关系，并且其固有利益要因被告的行为受损。本案经审理后查明的事实是，联强加工厂的固有利益并没有因为《补充协议》签订和履行而受损，因此联强加工厂不具有本案原告的诉讼主体资格。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定，已立案的应当裁定驳回起诉。故对联强加工厂的起诉予以驳回。

综上所述，虽然联强加工厂在立案时根据其诉称内容符合行政诉讼立案受理的条件，但经法院审理查明的事实判断，其讼争的《补充协议》的签订和履行对其固有利益没有造成损害，故其不具有本案原告的诉讼主体资格，法院应予驳回其起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项规定，裁定驳回綦江区联强陶土加工厂的起诉。

本院认为，本案是上诉人基于与罗家玉存在租赁房屋办企业的事实，而对罗家玉与隆盛镇政府签订的涉案房屋的补充协议不服提起的行政诉讼。其诉讼请求是要求确认罗家玉与隆盛镇政府签订的补充协议无效。行政协议是行政机关基于公共利益或者行政管理的需求，在职权范围内与行政相对人签订的，具有行政法上权利义务的协议。行政协议所确定的权利义务针对协议双方当事人具有行政法上的约束力。显然行政协议上确定的权利义务对行政协议以外的当事人，原则上不具有法律上约束力。本案中上诉人显然不是行政协议的当事人，且行政协议中并未涉及上诉人的权利义务的处理，故与上诉人没有行政法上的利害关系。

综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：

驳回上诉，维持原裁定。

本案不收取案件受理费。

本裁定为终审裁定。

审判长：文林华

审判员：封　莎

审判员：张小明

二Ｏ二一年四月一日

书记员：游　欢