《中华人民共和国森林法》释义（八）

第二十一条 为了生态保护、基础设施建设等公共利益的需要，确需征收、征用林地、林木的，应当依照《中华人民共和国土地管理法》等法律、行政法规的规定办理审批手续，并给予公平、合理的补偿。

【释义】本条是关于因生态保护、基础设施建设等公共利益需要征收、征用林地、林木的程序规则以及对权利人的损失补偿的规定。

一、征收征用的范围

为了生态保护、基础设施建设等公共利益，需要征收、征用林地、林木的，应当符合法律关于征收征用的规定。《宪法》第10条、第13条中规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。《民法典》第117条中规定，为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序征收、征用不动产或者动产的，应当给予公平、合理的补偿。征收林地、林木后，被征收者丧失了对林地、林木的所有权等权利，国家应当予以补偿。国家征收征用林地，一般伴随着对林木的征收征用；在特殊情形下，国家也可能只征收征用林木，不征收林地。

国家征收征用林地，应当符合《土地管理法》规定的征收征用土地的范围。2019年修正的《土地管理法》第45条规定：“为了公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收农民集体所有的土地的，可以依法实施征收：(一)军事和外交需要用地的；(二)由政府组织实施的能源、交通、水利、通信、邮政等基础设施建设需要用地的；(三)由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、生态环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社区综合服务、社会福利、市政公用、优抚安置、英烈保护等公共事业需要用地的；(四)由政府组织实施的扶贫搬迁、保障性安居工程建设需要用地的；(五)在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，经省级以上人民政府批准由县级以上地方人民政府组织实施的成片开发建设需要用地的；(六)法律规定为公共利益需要可以征收农民集体所有的土地的其他情形。前款规定的建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划；第(四)项、第(五)项规定的建设活动，还应当纳人国民经济和社会发展年度计划；第(五)项规定的成片开发并应当符合国务院自然资源主管部门规定的标准。”

为了保护林地，本次《森林法》修订对征收林地作了严格规定。《森林法》第36条规定：“国家保护林地，严格控制林地转为非林地，实行占用林地总量控制，确保林地保有量不减少。各类建设项目占用林地不得超过本行政区域的占用林地总量控制指标。”所以，征收林地，除要符合《土地管理法》关于可以依法实施征收的几种情形的规定外，各地方建设项目占用林地的数量，必须在设定的林地总量控制指标以内。

二、审批手续

关于征收林地的审批手续，《土地管理法》规定了严格的程序，以保护农民利益。其第47条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施县级以上地方人民政府拟申请征收土地的，应当开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估，并将征收范围、土地现状征收目的、补偿标准、安置方式和社会保障等在拟征收土地所在的乡(镇)和村、村民小组范围内公告至少三十日，听取被征地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人的意见多数被征地的农村集体经济组织成员认为征地补偿安置方案不符合法律、法规规定的，县级以上地方人民政府应当组织召开听证会，并根据法律、法规的规定和听证会情况修改方案。拟征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持不动产权属证明材料办理补偿登记。县级以上地方人民政府应当组织有关部门测算并落实有关费用，保证足额到位，与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿、安置等签订协议；个别确实难以达成协议的，应当在申请征收土地时如实说明。相关前期工作完成后，县级以上地方人民政府方可申请征收土地。”这次《土地管理法》修改把原来的批后公告改为了批前公告，使被征地农民在整个过程中有更多参与权、监督权和话语权。

除《土地管理法》的相关规定外，《森林法》对征占用林地的审批手续作出了特殊规定。新修订的《森林法》第37条中规定，确需占用林地的，应当经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，依法办理建设用地审批手续。占用林地的单位应当缴纳森林植被恢复费。

三、土地征收补偿

在征地补偿方面，《土地管理法》第48条规定：“征收土地应当给予公平、合理的补偿，保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。征收土地应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用。征收农用地的土地补偿费、安置补助费标准由省、自治区、直辖市通过制定公布区片综合地价确定。制定区片综合地价应当综合考虑土地原用途、土地资源条件、土地产值、土地区位、土地供求关系、人口以及经济社会发展水平等因素，并至少每三年调整或者重新公布一次。征收农用地以外的其他土地、地上附着物和青苗等的补偿标准，由省、自治区、直辖市制定。对其中的农村村民住宅，应当按照先补偿后搬迁、居住条件有改善的原则，尊重农村村民意愿，采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者货币补偿等方式给予公平、合理的补偿，并对因征收造成的搬迁、临时安置等费用予以补偿，保障农村村民居住的权利和合法的住房财产权益。县级以上地方人民政府应当将被征地农民纳入相应的养老等社会保障体系。被征地农民的社会保障费用主要用于符合条件的被征地农民的养老保险等社会保险缴费补贴。被征地农民社会保障费用的筹集、管理和使用办法，由省、自治区、直辖市制定。”按照《土地管理法》的规定，当前土地补偿有以下三个特点：一是土地征收补偿的基本原则是保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。二是补偿的内容包括土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用；此外，要安排被征地农民的社会保障费用。三是土地补偿费、安置补助费标准，由省级人民政府通过制定公布区片综合地价来确定。这改变了过去以土地征收的原用途来确定土地补偿、以年产值倍数法来确定土地补偿费和安置补助费的做法。林地的特殊之处在于，林地上有长期生长的林木。征收林地时，应当按照地上附着物和青苗的补偿费用，弥补权属人的损失。