最高法院:需经审计的工程,是否必须以审计报告作为结算依据?

阅读提示：《审计法》第二十二条规定，政府投资建设项目的预算执行情况和结算，需要进行审计。对于该类项目，部分发包人与承包人直接在合同中约定以审计报告作为结算依据，而部分却没有进行这样的约定。那么在没有约定的情况下，是否也必须以审计报告作为结算依据？本文通过最高法院的典型案例揭示同类案件的裁判规则。

裁判要旨

审计是国家对建设单位的一种行政监督，不影响建设单位与承建单位的合同效力。建设工程承包合同案件应以当事人的约定作为法院判决的依据。只有在合同明确约定以审计结论作为结算依据或者合同约定不明确、合同约定无效的情况下，才能将审计结论作为判决的依据。

案情简介

一、2002年11月，建设指挥部通过公开招标，将工程发包给了中铁某局，施工合同约定工程款计算方式为固定总价，未约定以审计结论作为结算依据。

二、2005年4月，工程顺利竣工验收，建设指挥部、中铁某局以及监理单位共同签订结算清单，确定工程款10704.20万元，建设指挥部依据该清单支付工程款10406.15万元。

三、2005年12月，工程进行审计，审定价格10104.87万元，相较于结算清单价格少600余万元，建设指挥部、中铁某局以及监理单位在该审计报告上盖章确认。

四、2006年3月，审计机关要求建设指挥部追回“超付”的工程款。中铁某局起诉建设指挥部支付欠付工程款，建设指挥部遂反诉中铁某局返还超付工程款。

五、湖北高院一审认为，建设指挥部与中铁某局签订的结算清单，属于结算行为，双方在审计报告上签字盖章，是配合行政审计的行为，不是结算行为，在未约定审计结论作为结算依据的情况下，工程结算与审计结论不一致的，以结算清单为准。建设指挥部上诉。

六、最高法院二审认为，因施工合同没有约定以审计结果作为结算依据，在双方已经对工程进行结算的情况下，建设指挥部欲以双方在审计报告签字盖章的行为，否定双方的结算事实，缺乏合同及法律依据，驳回其上诉请求。

裁判要点

本案的争议焦点是，需经审计的工程项目，是否必须以审计报告作为结算依据？最高法院认为如合同没有约定以审计结果作为结算依据，则审计结果不影响双方合同与结算的效力，主要理由有如下两点：

一、审计不影响合同以及结算协议的效力

审计是国家对建设单位的一种行政监督，不影响建设单位与承建单位的合同效力。故建设工程承包合同案件应以当事人的约定作为判决的依据，审定结果与双方达成的结算协议不一致的，应当以施工合同中约定的工程价款以及达成的结算协议为准。

二、合同没有约定以审计结论作为结算依据

只有在合同明确约定以审计结论作为结算依据或者合同约定不明确、合同约定无效的情况下，才能将审计结论作为判决的依据。故双方当事人对工程价款的约定合法有效时，不以审计结论作为结算依据。

实务经验总结

北京云亭律师事务所唐青林律师、李舒律师的专业律师团队办理和分析过大量本文涉及的法律问题，有丰富的实践经验。大量办案同时还总结办案经验出版了《云亭法律实务书系》，本文摘自该书系。该书系的作者全部是北京云亭律师事务所战斗在第一线的专业律师，具有深厚理论功底和丰富实践经验。该书系的选题和写作体例，均以实际发生的案例分析为主，力图从实践需要出发，为实践中经常遇到的疑难复杂法律问题，寻求最直接的解决方案。

前事不忘，后事之师。我们就本案梳理的实务要点总结如下，以供实务参考。

在政府审计面临挑战的情况下，如何看待和处理政府审计的问题，以下建议值得收藏：

第一，法律要求不得强制要求以审计机关作出的审计结论作为结算依据，但亦不能否定审计机关在涉及国家利益和公共利益的重大公共工程项目的资金管理使用和建设运营情况的监督。因此，在特定的项目中，当事人双方可以在施合同中约定以国家审计机关审计结论作为结算依据，以避免审计结果与结算价格差异过大的风险。

第二，倘若一旦在施工合同中约定以审计结果作为结算依据类似结算条款，在一定程度上可以减轻政府建设投资的压力和未来可能承担的责任。只要存在上述约定，那么在工程完工或竣工后，发包人就要积极配合审计机关、积极推进审计工作的进行，否则，承包人势必以发包人拖延审计为由提起诉讼，人民法院会准许承包人提出的工程造价鉴定申请，最终以鉴定意见代替审计结论作为判决依据。

第三，要防范可能的风险。必要格外值得注意的事项是，在施工合同中约定了以审计结论作为结算依据后，要避免在审计结果出具前与承包人达成结算，否则会被法院视为对合同原结算方式的变更，进而采信结算协议的效力，不采信审计结论的意见。

（我国并不是判例法国家，本文所引述分析的判例也不是指导性案例，对同类案件的审理和裁判中并无约束力。同时，尤其需要注意的是，司法实践中，每个案例的细节千差万别，切不可将本文裁判观点直接援引。北京云亭律师事务所律师对不同案件裁判文书的梳理和研究，旨在为更多读者提供不同的研究角度和观察的视角，并不意味着北京云亭律师事务所律师对本文案例裁判观点的认同和支持，也不意味着法院在处理类似案件时，对该等裁判规则必然应当援引或参照。）

相关法律规定

《最高人民法院关于建设工程承包合同案件中双方当事人已确认的工程决算价款与审计部门审计的工程决算价款不一致时如何适用法律问题的电话答复意见》（〔2001〕民一他字第2号）

河南省高级人民法院：你院“关于建设工程承包合同案件中双方当事人已确认的工程决算价款与审计部门审计的工程决算价款不一致时如何适用法律问题的请示”收悉。经研究认为，审计是国家对建设单位的一种行政监督，不影响建设单位与承建单位的合同效力。建设工程承包合同案件应以当事人的约定作为法院判决的依据。只有在合同明确约定以审计结论作为结算依据或者合同约定不明确、合同约定无效的情况下，才能将审计结论作为判决的依据。

《2015年全国民事审判工作会议纪要》（2015年1月1日）

49.依法有效的建设工程施工合同，双方当事人均应依约履行。除合同另有约定，当事人请求以审计机关作出的审计报告、财政评审机构作出的评审结论作为工程价款结算依据的，一般不予支持。合同约定以审计机关出具的审计意见作为工程价款结算依据的，应当遵循当事人缔约本意，将合同约定的工程价款结算依据确定为真实有效的审计结论。承包人提供证据证明审计机关的审计意见具有不真实、不客观情形，人民法院可以准许当事人补充鉴定、重新质证或者补充质证等方法纠正审计意见存在的缺陷。上述方法不能解决的，应当准许当事人申请对工程造价进行鉴定。

《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会法规备案审查室关于对地方性法规中以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据有关规定提出的审查建议的复函》（法工备函〔2017〕22号）

我们研究认为，地方性法规中直接以审计结果作为竣工结算依据和应当在招标文件中载明或者在合同中约定以审计结果作为竣工结算依据的规定，限制了民事权利，超越了地方立法权限，应当予以纠正。

《中华人民共和国审计法》（2021修正）

第二十二条 审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算，对其他关系国家利益和公共利益的重大公共工程项目的资金管理使用和建设运营情况，进行审计监督。

《保障中小企业款项支付条例》（2020年9月1日施行）

第十一条 机关、事业单位和国有大型企业不得强制要求以审计机关的审计结果作为结算依据，但合同另有约定或者法律、行政法规另有规定的除外。

《住房和城乡建设部办公厅关于加强新冠肺炎疫情防控有序推动企业开复工工作的通知》（建办市〔2020〕5号）

（七）切实减轻企业资金负担。加快清理政府部门和国有企业拖欠民营企业账款，建立和完善防范拖欠长效机制，严禁政府和国有投资工程以各种方式要求企业带资承包，建设单位要按照合同约定按时足额支付工程款，避免形成新的拖欠。规范工程价款结算，政府和国有投资工程不得以审计机关的审计结论作为工程结算依据，建设单位不得以未完成决算审计为由，拒绝或拖延办理工程结算和工程款支付。严格执行工程建设领域保证金相关规定，保证金到期应当及时予以返还，未按规定或合同约定返还保证金的，保证金收取方应向企业支付逾期返还违约金。优化农民工工资保证金管理，疫情防控期间新开工的工程项目，可暂不收取农民工工资保证金。

法院判决

以下为法院在判决书中“本院认为”部分对该问题的论述：

本院认为：根据2005年4月29日指挥部、二公司与监理单位共同确认的中期支付证书和工程结算单，案涉工程价款总额为107,041,953元。因案涉工程已经于2004年9月30日进行了交工验收并由建设单位、监理单位、设计单位和项目法人共同签发了交工验收证书，故前述107,041,953元应当认定为全部工程的价款总数额。尽管指挥部、二公司以及监理单位在《永某报告》中的《建设工程造价编审确认表》上进行了签字盖章，但永和公司的《永某报告》系在武汉特派办监督与指导下，由指挥部委托所作，其结论完全被武汉特派办采纳。一审判决认定《永某报告》为国家行政审计的组成部分并无不当。此外，指挥部委托永和公司对案涉工程进行结算审核是在2005年4月29日之前，在永某公司制作《永某报告》期间，指挥部与二公司及监理单位对案涉工程价款进行结算和确认的事实，也从另一个角度证明了《永某报告》是为了国家行政审计而作。以二公司在《永某报告》中《建设工程造价编审确认表》上的签字盖章行为否定本案当事人依照合同约定于2005年4月29日所作的结算，没有法律依据和合同依据。因此，本案应当以2005年4月29日指挥部、二公司与监理单位共同确认的中期支付证书和工程结算单所载的107,041,953元为确认案涉工程价款总额的依据。因双方当事人对指挥部已经支付工程款104,061,474元没有争议，故指挥部依据《永某报告》反诉要求二公司返还其超付的3,012,821.35元工程款及利息的主张不能成立，应予驳回；二公司诉请要求指挥部支付尚欠工程款2,672,969元的主张，应予支持。一审判决第一项、第四项，应予维持。

湖北高院一审认为：中铁某局与指挥部签订的建设工程施工合同是依据招标文件和中标人的投标文件订立的，其合同约定符合招标、投标文件的实质性内容，且不违反我国相关法律和行政法规禁止性规定及社会公共利益，为有效合同。对于工程价款的结算标准，根据最高人民法院《关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十六条的规定，双方当事人应按施工合同约定的计价标准或计价方法结算工程价款。工程竣工后，中铁某局、指挥部及监理单位于2005年4月29日共同在中期支付证书和工程结算清单上签字或盖章确认了工程总价款为107,041,953元，该行为是依合同约定进行的工程结算行为。武汉特派办依照审办发[2005]7号《审计署关于印发2005年度统一组织审计项目计划的通知》和《中华人民共和国审计法》对本案项目在内的国家建设项目依法进行审计监督，永某公司的《永某报告》是在武汉特派办的监督和指导下作出的，武汉特派办的《审计报告》采用了《永某报告》的结论，故《永某报告》是国家行政审计的一部分。中铁某局在《永某报告》中的《建设工程造价编审确认表》上签字盖章是配合行政审计的行为，不是合同约定的结算行为。依照最高人民法院《关于建设工程承包合同案件中双方已确认的工程决算款与审计部门审计的决算款不一致时如何适用法律问题的电话答复》中关于“审计是国家对建设单位的一种行政监督，不影响建设单位与承建单位的合同效力。建设工程承包合同案件应以当事人的约定作为法院判决的依据。只有在合同明确约定以审计结论作为结算依据或者合同约定不明确、合同约定无效的情况下，才能将审计结论作为判决的依据”的规定，本案并不存在当事人特别约定以审计结论作为结算依据的情形，故应以合同约定的结算方式作为确定工程价款的标准，即以中期支付证书和工程结算清单上载明的107,041,953元作为工程价款。审计结论不具有排除合同约定结算条款的效力，不能作为结算依据。

尽管指挥部、中铁某局以及监理单位在《永某报告》中的《建设工程造价编审确认表》上进行了签字盖章，但永某公司的《永某报告》系在武汉特派办监督与指导下，由指挥部委托所作，其结论完全被武汉特派办采纳。一审判决认定《永某报告》为国家行政审计的组成部分并无不当。此外，指挥部委托永某公司对案涉工程进行结算审核是在2005年4月29日之前，在永某公司制作《永某报告》期间，指挥部与中铁某局及监理单位对案涉工程价款进行结算和确认的事实，也从另一个角度证明了《永某报告》是为了国家行政审计而作。以中铁某局在《永某报告》中《建设工程造价编审确认表》上的签字盖章行为否定本案当事人依照合同约定于2005年4月29日所作的结算，没有法律依据和合同依据。因此，本案应当以2005年4月29日指挥部、中铁某局与监理单位共同确认的中期支付证书和工程结算单所载的107,041,953元为确认案涉工程价款总额的依据。因双方当事人对指挥部已经支付工程款104,061,474元没有争议，故指挥部依据《永某报告》反诉要求中铁某局返还其超付的3,012,821.35元工程款及利息的主张不能成立，应予驳回。

案件来源

最高人民法院，武汉某公路建设指挥部与中铁某局集团第二工程有限公司建设工程施工合同纠纷二审民事判决书【（2007）民一终字第81号，分别载于《民事审判指导与参考》2008年第2辑（总第34辑）、2011年第4辑（总第48辑）】

延伸阅读

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一、审计部门对建设资金的审计不影响建设单位与承建单位的合同效力及履行

案例一：最高人民法院，呼和浩特某公路建设开发有限责任公司与某路桥集团有限公司建设工程施工合同纠纷二审民事判决书【载于《民事审判指导与参考》2012年第4辑（总第52辑），第156-162页】

法院认为：“从一审查明的事实看，案涉全部工程已经于2006年全线通车，路桥公司所施工路面工程分验合格后，于2006年11月1日向公路公司提交竣工验收报告。双方也于2008年10月21日对路桥公司完工工程量进行汇总后，核定工程总造价为105243288元。该工程价款是在路桥公司申报工程量之后，经公路公司审核之后确认的价款。双方对此均无异议，双方已就应支付的工程款总价形成合意，这是双方真实意思的表示，且没有违反法律的禁止性规定，对双方均具有约束力。因此，公路公司主张该工程量仅供审计之用，缺乏依据。依法有效的建设工程施工合同，双方当事人均应依约履行。审计部门对建设资金的审计是国家对建设单位基本建设资金的监督管理，不影响建设单位与承建单位的合同效力及履行。双方当事人并未在合同中约定，将审计结果作为计算涉案工程款的依据。且从一审法院调查的结果来看，审计人员认为审计局函中的初审值数据不准确，因为建设单位提交的相关材料不全面，故无法出具客观真实的审计报告。因此，公路公司的上诉主张，既缺乏合同依据，也缺乏法律依据，应不予支持。”

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二、虽然施工合同约定以审计结论作为结算依据，双方当事人又以结算协议确定工程结算价款且履行完毕的，结算协议变更了原结算方式。

案例二：最高人民法院，重庆某某集团股份有限公司与中铁某某局集团有限公司建设工程合同纠纷再审民事判决书【（2012）民提字第205号】【公报案例（2014年第4期）】

法院认为：“虽然本案审理中，双方当事人对西某公司出具的审核报告是否就是双方在分包合同中约定的业主审计存在争议，但该审核报告已经得到了案涉工程业主和本案双方当事人的认可，某建工集团与中铁某局又在审核报告的基础上签订了结算协议并已实际履行。因此，即使西某公司的审核报告与双方当事人签订分包合同时约定的业主审计存在差异，但根据《中华人民共和国合同法》第七十七条第一款的规定，双方当事人签订结算协议并实际履行的行为，亦可视为对分包合同约定的原结算方式的变更，该变更对双方当事人具有法律拘束力。在双方当事人已经通过结算协议确认了工程结算价款并已基本履行完毕的情况下，国家审计机关做出的审计报告，不影响双方结算协议的效力。现某建工集团提出不按结算协议的约定履行，但未举出相应证据证明该协议存在效力瑕疵，故本院对其主张不予支持；中铁某局依据上述结算协议要求某建工集团支付欠付工程款，具有事实和法律依据，本院予以支持。”

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三、拆迁还房安置小区工程因涉及公众利益，工程总价以政府审计部分审核造价为依据，施工合同中可以约定以审计意见作为结算依据。

案例三：最高人民法院，四川省苍溪县弘某建筑安装工程有限公司、四川天某投资有限公司建设工程施工合同纠纷再审民事裁定书【（2019）最高法民申6183号】

法院认为：“经查，《建设工程施工合同》专用条款部分就合同价款明确约定，“本合同价款采用可调价格合同方式确定，合同价款调整方法：以（2009）【四川省建设工程工程量清单计价定额】及相关配套文件执行。材料价格按当地市场价。工程总价以政府审计部门审核造价为结算价。”以上约定中，（2009）【四川省建设工程工程量清单计价定额】及相关配套文件是工程价款的计价方式，由政府审计部门审核确定工程总价是约定由专业第三方机构审核工程价款的真实性，审计部门审核亦应按照约定的计价方式取费，二者并不冲突。弘某公司申请再审以《邀请招标文件》中无以政府审计部门审核造价为结算价的要求并据此认为本案工程价款不应以政府审计部门的最终审计结论为计算依据的理由，不符合《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（二）》第十条规定的情形，本院不予采纳。《建设工程施工合同》中“工程总价以政府审计部门审核造价为结算价”的约定，系双方真实意思，且不违反法律、行政法规的效力性强制规定，合法有效。并且案涉工程属于拆迁还房安置小区工程，涉及到公众利益，约定工程总价由政府审计部门审核也具有一定的必要性、合理性。另外，弘某公司报送给审计部门的《竣工结算书》，天某公司在《竣工结算报告》上签章仅是同意以该结算价款报送给审计部门，并不能据此认定天某公司同意以该价款作为最终结算依据。而弘某公司申请再审认为其提交的《竣工结算报告》系按照约定的工程价款计价方式取费，应提交专业的第三方中介机构鉴定意见予以证明。在无有效证据认定本案工程价款的情形下，原审判决驳回弘某公司关于工程款给付的请求并无不当，亦不影响其在审计结论作出后另行依法主张权利。”

来源：法客帝国