政府投资项目与企业投资项目的主要区别及相关问题分析

壹：政府投资项目与企业投资项目的主要区别点

判断一个投资项目属于政府投资项目还是企业投资项目是理解运用项目投资和融资模式的前提与基础，分辨项目类型的关键点在于理解二者的不同，先简要谈谈政府投资项目与企业投资项目的主要区别点。

一、投资主体

企业投资项目的主体为中国境内依法成立的企业，即包括法人企业，也包括非法人组织体，如个人独资企业、合伙企业以及不具法人资格的各类盈利性组织等。

政府投资项目的主体为机关法人（政府）或使用预算安排资金的社会团体、事业单位等非营利性组织。

二、资金来源

企业投资项目的资金来源为企业自筹资金，包括企业自有资金（如实收股本、资本公积金等）和企业融资资金（如增资扩股、借款等）。在满足一定条件的情况下，项目也会使用到政府投资补助、贷款贴息等政府预算资金。

政府投资项目的资金来源为预算安排的资金，预算来源主要为一般公共预算和政府性基金预算。

三、审批程序

企业投资项目采用核准制或备案制，除了关系国家安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目实行核准制外， 其他项目均采用备案制（不包括外商投资企业）。企业办理核准手续应当编制项目申请报告并获取项目核准文件，企业办理备案手续只需履行项目信息告知义务，可获取项目备案证明。少数情况下，使用政府投资补助或贷款贴息的，需要提出资金申请报告。企业根据内部管理规定，也会涉及项目建议书、可行性研究报告的编制，但这些手续只用于企业投资决策机构审批，无需报政府部门审批或审核。一般而言，项目的投资决策主体为本级企业或其管理单位（投资未授权的情况下）的总经理办公会、董事会或股东会。

政府投资项目的投资决策采用审批制，体现投资决策行为包括但不限于政府相关部门对项目建议书、可行性研究报告、初步设计等的审批或审核。一般而言，项目的投资决策主体为国家或地方发改委，决策依据为可行性研究报告及其批复文件。

四、融建模式

企业投资项目可采用发承包（包括带资承包）、BT、FEPC、投资人+EPC、股权合作等任何可市场化的融建模式实施，但PPP、特许经营是政府投资项目的专有模式，不可适用于企业投资项目。

政府投资项目可采用发承包（禁止带资承包）、PPP、特许经营模式实施，不能采用BT、FEPC模式实施，在不增加政府债务的情况下可采用投资人+EPC（需捆绑经营性项目）、ABO（经营性项目）等模式实施。

五、投资范围

政府投资项目适用于政府负有基础设施和公共服务提供义务的公共领域，多数项目不具备经营收入或少量经营收入。按照项目未来经营收入能否覆盖投资成本及合理回报，项目可投资的具体类型包括经营性项目、准经营性项目和非经营性项目。

不考虑企业战略投资等少数情况，企业只会投资经营性项目，如果一个项目在投资决策阶段通过财务测算的结论为：经营收入无法覆盖投资成本及合理回报（项目不具备经营性），则项目的投资决策将不会被通过。

六、决策要点

合规，是政府投资项目投资决策核心。项目投资只要符合法律法规、监管规定和规章制度，政府投资项目的实施便具备了可行性，至于项目能否实现盈利或减少财政支出责任，只是投资追求的重要目标，但不是投资行为的决定性因素。

盈利，是企业投资项目的投资决策核心。项目投资只要能够达成企业预期追求的投资回报目标，企业投资项目的实施便具备了可行性。当然，企业投资项目的也讲究合规，但合规的义务来源更的是来自企业或上级单位制定的规章制度，在盈利价值目标的掩盖下，合规有可妥协的空间和余地。但如果没有预期的盈利目标，即使合规，企业投资项目也不具备投资的可行性。

需要注意的是，我国的投资法律环境允许企业参与政府投资项目，PPP模式就是典型的例子。如果企业参与了政府投资项目，那么项目的投资决策就需要同时具备“合规+盈利”的双重决策要件。

贰：政府投资项目与企业投资项目相关问题分析

问题一：政府投资项目与企业投资项目的立项方式有什么不同？

政府投资项目实行项目审批制。采用直接投资和资本金注人方式的项目，对经济社会发展、社会公众利益有重大影响或者投资规模较大的，要在咨询机构评估、公众参与、专家评议、风险评估等科学论证基础上，严格审批项目建议书、可行性研究报告、初步设计。加强政府投资事中事后监管等，完善政府投资监管机制。实行政府投资项目代理建设、项目审计监督、重大项目稽察、竣工验收和政府投资责任追究等制度，建立后评价制度。

企业投资项目实行核准项目，坚持企业投资核准范围最小化，仅对极少数关系国家安全和生态安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目，政府从维护社会公共利益角度依法进行审查的，应将相关事项以清单方式列明，最大限度缩减核准事项。

问题二：融资平台公司投资的项目属于政府投资项目还是企业投资项目？

《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）规定，政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还、风险自担；剥离融资平台公司政府融资职能。自2015年1月1日新修订的预算法实施后，地方国有企业（包括融资平台公司）举借的债务依法不属于政府债务，其举借的债务由国有企业负责偿还，地方政府不承担偿还责任。

《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》（财预〔2015〕225号）规定，取消融资平台公司的政府融资职能，推动有经营收益和现金流的融资平台公司市场化转型改制，通过政府和社会资本合作（PPP）、政府购买服务等措施予以支持。

六部委《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）明确指出推动融资平台公司尽快转型为市场化运营的国有企业、依法合规开展市场化融资，地方政府及其所属部门不得干预融资平台公司日常运营和市场化融资。

综上所述，自2015年1月1日起，融资平台公司不再承担政府融资职能。取消政府融资职能之后的融资平台公司、公益类国有企业（市场化转型后的平台公司）及商业化、市场化的企业投资的项目都属于企业投资项目。

问题三：公益性项目的范畴是什么？什么情况下，公益性项目会由企业作为项目业主实施？

政府应该做公益性项目≠公益性项目只能由政府去做，只有政府愿意做公益性项目≠只有政府才可以做公益性项目，没有企业愿意做公益性项目≠企业不能做公益性项目。

（1）以项目自身产生的收入多少来判断项目属性是不准确的

目前在融资领域，最常见的是以项目本身的收益多少来判断项目的属性。与公益性项目常常并列出现的有经营性项目（项目自身收益完全能够实现投资收益全覆盖）、准经营性项目（项目自身收益占总收入的50%及以上）。

但是这种定义方式只需要举一个例子，就能轻松反驳：收费公路是不是公益性项目？

假设一条造价不是很高、但车流量很大的收费公路，项目建成运营后产生的过路费收入，从现实层面来说，覆盖投资并赚取合理利润是可以做到的。那么从收入占比的定义来说，这条收费公路就不是公益性项目。但是，收费公路明确属于政府可以发行专项债券支持的项目，而专项债券又必须是具有一定收益的公益性项目。因此，以收入占比来定义项目是否属于公益性项目是不准确的。

（2）回归公益性项目的本义

公益性项目的财政学定义是指产生公共物品的项目。而公共物品是指，增加一个人对该物品的消费，并不同时减少其他人对该物品消费的那类物品，具有非竞争性和非排他性，具体可以细分为纯公共物品，例如国防、治安等；准公共物品，例如教育、医疗等。对于收费公路而言，多一个人使用这条收费公路，该消费的增加所产生的成本几乎为0；另一方面，假设要禁止一个人使用这条收费公路，从技术上来说不可行，或者即使可行，要付出的成本/代价也太大了。因此，收费公路即使可以做到投资收益自求平衡，本质上也属于公益性项目。

回归公益性项目的本义，才能对项目的属性做出准确的判断。

（3）什么情况下，公益性项目会由企业作为项目业主实施？

企业实施该公益性项目能赚钱

企业合法合规获得政府补贴或者获得政府匹配资产产生的收入，能够收回投资并能换取合理利润，对于企业来说有利可图。

企业实施该公益性项目，虽然不能赚钱，但是对自己有利

想象一种情形，某企业在一个山沟沟里建了一个种植基地，基于提升运输安全、降低运输成本的考虑自费修了一条公路。虽然修这条路对于企业来说不赚钱，但是修这条路对于企业来讲确实是物有所值的。

侠之大者，为国为民

尽管做公益对“以盈利为目的”的企业没有什么好处，但是也不能就此断定没有企业愿意去做公益。侠之大者，为国为民，热忱、真心与纯粹的付出，本身就是很好的理由。

但是这种情况下，如果企业以自有资金去做项目当然没问题，但若需要进行市场化融资，合不合理就不好说了。尤其不能产生政府隐形债务。

问题四：ABO模式与委托代建方式的区别？

（1）项目业主不同

在ABO模式下，是由政府方通过采购程序或直接签署协议等方式授权确定项目业主单位(即社会资本方)，履行授权范围内的项目业主职责。在委托代建模式下，是由项目法人(或项目业主)通过招标等方式选定的委托代建单位，该代建单位是专业化的项目管理单位，并不发生项目业主的变更。

（2）项目资金来源不同

在ABO模式下，由政府方授权确定的社会资本方直接或另行选定合作方负责筹集项目建设所需资金，或者由政府方直接拨付部分资金用于项目建设。在委托代建模式下，选定的代建单位并不负责筹措项目建设所需资金，而是由项目法人自行筹集项目建设资金，由其按照约定支付工程建设的各项费用。

问题五：“社会投资人+EPC”与“F+EPC”、“EPC+F”模式区别？

（1）“EPC+F”模式：是由政府或政府授权的项目业主选择投资建设人，并由投资建设人负责项目设计、采购、施工建设以及筹资，待项目竣工后，再由项目业主按照合同约定支付垫资的一种模式。

“EPC+F”模式，客观上绕开规范的PPP操作流程，未做财政承受力论证，极易引致地方政府隐性债务。“EPC+F”实质即垫资施工、延期支付、双方约定延期支付时的惩罚措施。当前很多EPC招标项目，其本质都是“垫资”或者“延期支付”的方式，核心是由中标EPC总包担保“垫资”建设，承债主体成为了EPC总包单位，这种模式严重违反了《政府投资条例》的规定。

（2）“F+EPC”模式：是由政府或政府授权的项目业主招募“F”端，与项目业主单位共同组建项目SPV公司，“F”端占股70%以上，项目业主公司象征性出资占股，筹集项目资本金（大概总项目20~30%）,再由SPV公司向银行以项目贷来实现建设资金的融资建设。

从实际中发现，很多工程局投资公司基本上都是以“F”端解决资本金来实现，后续就是靠银行贷款实现融资，但是随着财政部及银保监对于资金监管的力度加大，很多项目想通过银行实现项目贷，难度越来越大，甚至有些类型的项目已经不可能了，因此全国很多项目都出现只解决资本金后续建设资金无法解决的尴尬局面。

（3）“社会投资人+EPC”模式：社会投资人，其本质是通过资金方通过股权融资的方式对项目进行投资，社会投资人投资建设，建设资金采用直接融资的方式实现，非采用银行项目贷的方式，EPC总包单位实现建设，类似房地产一直使用的“代融代建”，业主单位以资产采购的方式，实现项目资产的回购。

“社会投资人+EPC”模式区别于“EPC+F”、“F+EPC”模式有两项核心特征：资产性和经营性。

资产性：承包人所持有的项目公司股权，不能设置有固定收益或明股实债安排，不能将项目公司股权与固定的付款责任联系起来，项目公司股权所对应的项目资产应视为是承包人所有。

经营性：项目必须能够通过自身运营获取收益，能够通过项目回款覆盖全部或大部分建设成本，承包人也会相应承担一定的经营风险，而不能单纯是政府平台投资建设的基础设施项目。

因此，在现行法律法规框架下，“社会投资人+EPC”模式的合规要求为：既然企业是投资人，项目资本金由企业出，那就是企业投资项目，不是政府投资项目。不同于BT模式，项目业主是政府或城投，施工企业垫资后，以政府的回购款、延期支付的工程款获得回收，在“社会投资人+EPC”模式下，项目谁投资就是谁的，投资人要靠项目本身产生的收入回收投资款、归还垫资。因此，真正的“社会投资人+EPC”合作模式值得探索。

结论：“EPC+F”模式、“F+EPC”模式，对地方政府来说，不能列入预算，都可能导致地方政府隐性债务；对投资人来说，可能承担政府付费风险；对银行来说，无法保证其合规，发放贷款意愿不高。《政府投资条例》颁布后，“EPC+F”模式由于涉嫌施工单位垫资建设政府投资项目，因违规而难以实施，国资委要求国企降负债，减少投资类项目比例，增加现汇项目比例，投资类项目需要报集团总部审核通过方可实施，以便降低企业负债。国企在当前形势下很难大量作为“F”端介入融资环节，衍生出了以“社会投资人+EPC”为代表的的新模式。

如果项目具备充分经营性收入，社会投资人在项目进行过程中可以作为资产所有权人，则可以考虑探索采用“社会投资人+EPC”模式。没有经营性收入的政府投资项目不能采用“社会投资人+EPC”项目模式，但是这些项目对于缓解地方政府稳增长压力有帮助。地方政府财权和事权分离，财政承受能力有限，社会资本方出于获取施工项目利益考虑，有参与地方基础设施建设的意愿。如果地方政府“招安”这些民间资本，在提供充足投资回报的同时地区经济可以平稳发展，是各方均获益的事情。

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