【学习贯彻习近平法治思想】新修改立法法对地方立法制度的创新和完善

2000年3月制定、2015年3月修改的立法法，总体上是一部适应中国国情、符合立法规律的管法之法，对完善立法体制机制、健全立法制度、规范立法活动发挥了积极作用。但随着新时代改革发展的不断深化，以及科学立法、民主立法实践经验的不断积累，现行立法体制机制和立法制度不适应性日益凸显。近年来，以习近平同志为核心的党中央对立法工作提出了一系列新理念新思想新要求。2023年3月，再次修改立法法，是必要的也是适时的。

这次立法法修改的内容大部分与地方立法紧密相关。从立法指导思想、基本原则到立法决策与改革决策相衔接相统一的原则要求等，都是地方立法需要共同遵循的，地方立法机关和工作人员应当全面准确理解，并从理念到具体机制设计予以充分贯彻实施。这次立法法修改中关于全国人大及其常委会的立法程序和工作机制的完善，对地方立法也有借鉴和启发价值。例如，常委会决定提请人民代表大会会议审议的法律案可以组织代表研读讨论的制度，法律案遇有紧急情形可以经一次常委会会议审议即交付表决的机制，法律案的终止审议程序和解释案的提请程序，通过立改废释纂等多种形式增强立法的系统性、整体性、协同性、时效性的机制，以及专项立法计划等具体立法工作机制等，都值得各级地方立法机关在修改完善有关立法工作条例和制度机制时比照吸收。

从地方立法角度看，这次立法法修改中特别值得关注的一项成果，就是对地方立法体制机制的创新和完善，主要表现在拓宽地方性法规和地方政府规章的权限、创建区域协调立法的法律制度、确认基层立法联系点的法律地位、完善备案审查制度四个方面。

一、关于地方性法规和地方政府规章的立法权限

地方立法权限是地方立法实务部门和学者们近年来高度关注的问题，这次立法法修改主动回应了地方立法权限问题。

第一，新修改立法法完善了授权立法制度。一是将原来规定的全国人大及其常委会可以根据改革发展的需要决定授权暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定的事项，由“行政管理等领域的特定事项”改为“特定事项”，扩大了适用范围，这也是符合地方实践需要的，为地方先行立法提供了空间。因为现在的改革是全方位的，而且改革实践中需要探索的事项范围越来越广泛，出现了越来越多超越行政管理范围的改革事项。这些事项也会涉及现行法律部分条款的暂停或者调整适用问题。二是在关于经济特区根据授权制定法规的条文（修改后立法法第八十四条）下补充了两类根据授权制定的法规（以下统称授权性法规），即“浦东新区法规”和“海南自由贸易港法规”。这条修改是对近两年出现的两个特定地区的授权性法规在立法法上的确认，促进了立法决策与改革决策更好衔接，增强了我国立法制度的协调性和统一性。

当然，从更充分地发挥地方立法在引领、推动、保障和规范当地改革发展并丰富、完善中国特色法律规范体系中的作用的视角来看，这次立法法修改对授权立法制度的完善仍存在值得深化的空间。随着我国改革开放不断进入深水区和顶层设计，法治的重要地位和独特功能日益明显。立法如何更好地适应改革发展的需要，并更充分地发挥引领和推动作用，成为各级立法机关迫切而具有挑战性的任务。地方立法遇到的一个日益突出的困难是当地需要立法引领、保障的创新或先行先试任务，有时会涉及按现行立法法规定只能制定法律的事项。但是，这次立法法修改依然没有触及这个问题，即没有比照修改前的立法法第十三条（修改后第十六条）关于授权国务院可以对只能制定法律的事项中的部分事项先制定行政法规的规定，直接授权有立法权的地方人大及其常委会对依法只能制定法律的事项中的部分事项先制定地方性法规。

第二，新修改立法法拓宽了设区的市立法的事项范围。2015年修改的立法法在赋予所有设区的市立法权的同时，对其可以立法的事项也进行了明确的规定。尽管后来全国人大常委会法工委对此作了宽松化的解释，但依然未能解决设区的市在某些重要领域的立法需求。这次立法法修改从两个方面拓宽了设区的市立法的事项范围。其一，在设区的市可以行使地方立法权的事项中增加“基层治理”的内容。新时代基层治理已成为我国长远之计和固本之策。近年来各地积极探索基层治理创新，努力提升基层治理效能和服务水平，取得了明显的成就。各地迫切需要通过立法把基层治理实践中好的做法及时固定下来，并为进一步探索创新提供有效引领和推动。新修改立法法明确将“基层治理”补充为设区的市可以立法的事项，有利于促进设区的市更好地探索和推进基层治理的创新。其二，在设区的市可以行使地方立法权的事项中将“环境保护”修改为“生态文明建设”。一方面，近年来我国环境保护方面立法发展比较快，已经较为健全；另一方面，在习近平生态文明思想指引下，我国各地环境保护工作已经逐步升级为生态文明建设。因此，设区的市在推进生态文明建设实践中对法治保障需求也越来越广泛和迫切。这次修改的立法法，大大拓展了设区的市可以发挥立法作用的范围，切中了实践急需之处，具有十分重要的意义。但值得注意的是，本次修法对设区的市的立法事项的拓展，并不意味着这些事项都需要制定相应的地方性法规。设区的市的人大及其常委会更需要重视立法选项的标准，坚持精准化问题导向，抓住当地真正的实际需求，避免立项同类化、内容同质化倾向。

二、关于区域协调立法制度

实施区域协调发展战略，是贯彻新发展理念、建设现代化经济体系的重要组成部分。近年来，国家大力实施区域协调发展战略，全国多个地方的区域协调发展力度不断加大，协调发展体制机制不断健全，有力推动了各地区合理分工、优势互补，经济增长潜力逐步显现。从法治保障来看，实施区域协调发展的有关地方的立法机关积极作为，创新协同立法工作机制，探索协同制定相关的地方性法规，取得了一定的效果，但是由此也遇到了关于协同立法的法律依据和协同制定的法规的法律效力问题的争议。协同立法是不同地方的立法机关依照事先协商确定的时间和内容要求，分别制定相互协调一致的地方性法规的行为。一方面，实践中各地协同立法做法并不是很统一和规范，有的由相关地方的立法机关负责人组成联席会议，有的由相关地方的立法工作机构经过协商签订共同协议，等等。我国现行法律对这种立法工作机制并没有相应规定，这种协调机制是否符合我国立法体制以及是否具有法律效力，学者之间有不同认识。另一方面，相关地方的立法机关协同制定的地方性法规，往往含有建立共同决策或者执行机构的条款，并授权该决策机构可以作出跨越本行政区域的规划或决定，或者授予该执行机构可以跨越本行政区域执法的权力。地方立法机关制定这种效力涉及其他行政区域的法律规范是否越权，这种法律规范是否具有法律效力，在我国现行宪法和法律规定中是不够清晰的。

虽然2022年在修改地方组织法时对区域协同立法问题作出原则规定，但表述过于简单，未能完全解决这些疑惑。随着区域协调发展的日趋深入，遇到的问题日趋复杂化，社会对于协同立法的法律地位等问题也日益关注，希望国家通过立法明确相关问题的呼声日益强烈。这次修改立法法，专门增设一条规定，明确规定省级和设区的市级人大及其常委会根据区域协调发展的需要，可以协同制定地方性法规，在本行政区域或者有关区域内实施，并可以建立区域协同立法工作机制。这条修改真正回应了实践需要，使协同制定地方性法规和建立协同立法工作机制有了较为明确的法律依据，这是立法体制机制的一大创新，为地方在法治轨道内推动区域协调发展，特别是建立健全区域协调发展体制机制提供了有力的法律依据。

但需要注意的是，本次修法增加的关于区域协调立法的规范，从文字表述上看，对有些问题的法律性质的界定还是存在一定的模糊性。如开展协同立法的有关地方的人大及其常委会是否可以在其制定的本地地方性法规中规定设立跨越本行政区执法的机构，在这次立法法修改中并不是特别明晰，建议今后通过解释或者法律询问答复等形式予以进一步明确。

三、关于基层立法联系点

基层立法联系点，最早可以追溯至2002年甘肃省人大常委会在甘肃省定西市临洮县设立的地方立法联系点。经过多年的探索发展，基层立法联系点已成为全国人大和地方立法机关直接听取基层群众对法律法规草案和立法工作的意见的重要平台。党的十八届四中全会和党的二十大都提出了要发挥基层立法联系点的作用。

2019年11月，习近平总书记到上海市长宁区虹桥街道考察全国人大常委会法工委基层立法联系点时，对基层立法联系点工作给予充分肯定，并首次提出了“全过程民主”的重要理念。目前，全国人大常委会法工委在31个省（自治区、直辖市）共设立了31个基层立法联系点和1个立法联系点，地方有立法权的立法机关也设立了5500多个基层立法联系点，形成了多级联动的基层立法联系点网络。但是，基层立法联系点作为当前最受关注的公众参与立法的基本形式，在法律上一直没有明确的地位。这次立法法修改，对全国人大及其常委会和地方有立法权的人大常委会都明确提出了根据实际需要设立基层立法联系点，深入听取基层群众和有关方面对法律法规草案的意见的要求，确立了基层立法联系点的法律地位。这次立法法修改后，必将激发各地有立法权的人大常委会推进基层立法联系点设立和运行的积极性，推动全过程人民民主在立法领域有效落实。

值得重视的是，法律上对基层立法联系点的具体设置标准和运行规范还不明确，实践中基层立法联系点存在着不同程度的形式主义倾向和不规范、不科学之处，制约着基层立法联系点在准确全面收集和反映基层群众意见建议方面作用的发挥。建议有条件的地方先行探索通过立法对基层立法联系点的设置和运行作出系统规范，在积累一定经验后，上升为国家法律制度。

四、关于备案审查制度

规范性文件备案审查，既是人大监督工作的一种形式，也是地方立法工作的重要组成部分。近年来，规范性文件备案审查得到有效强化，在维护国家法制统一方面发挥了显著作用。例如，浙江省很早就开始了推进备案审查工作规范化、实效化的探索，在全国最早建立全覆盖全流程的备案审查信息系统，最早提出有重点开展主动审查和必要时开展专项审查的工作原则，并在规范和细化备案审查工作、明确主体责任方面也作出积极探索，取得了良好效果。这次修改立法法，根据实践经验和实际需要，进一步完善主动审查制度，补充了专项审查机制，使专项审查有了明确法律依据。这对引领规范性文件备案审查走向规范化、科学化，更好地发挥规范性文件备案审查的作用具有重要意义。

值得注意的是，这次立法法修改对主动审查机制的完善没有涉及地方人大常委会的备案审查行为，但是其原理同样适用于地方人大。建议各地比照本次立法法修改对全国人大常委会备案审查制度的完善，适时完善自身的备案审查制度，强化主动审查功能，引入专项审查机制，进一步提升备案审查实效。

本次修法中对备案审查制度的完善还包括健全备案审查衔接联动机制。备案审查作为督促、保证依法制定规范性文件的监督手段，除了全国人大常委会和县级以上地方各级人大常委会实施的对下级人大及其常委会和同级人民政府制定的规范性文件的备案审查外，还包括县级以上人民政府对所属部门和下级人民政府制定的规范性文件实施的备案审查，以及党内实施的规范性文件备案审查等。这些备案审查制度之间既相互独立，又密切联系。如果协调配合得好，可以起到相互补充、配合、促进的作用，形成合力，增强党和国家监督体系的整体效应；如果相互配合得不好，则可能会造成相互之间不应有的交叉、重复，造成资源浪费或者效率下降，甚至导致互相掣肘、扯皮，损害党和国家监督体系整体性和权威性。

近年来，党中央多次强调要建立健全备案审查衔接联动机制。本次立法法修改，明确规定备案审查机关应当建立健全备案审查衔接联动机制，对应当由其他机关处理的审查要求或者审查建议，及时移送有关机关处理。这一修改将党的主张转化为了法律规定，同时及时回应和解决了备案审查实践中可能出现的机制缺陷问题，将有效推动备案审查衔接联动机制的完善，切实强化和保障党和国家监督体系的统一协调性。

当然，人大常委会备案审查的实践时间还不长，制度机制还处于不断完善中。实践中地方备案审查工作依然存在重点不突出、形式化倾向、备而不审或者审而不严不准等问题。这就需要我们不断总结经验，继续探索，逐步充实完善立法法中有关备案审查的制度，或者在下一步修改人大监督法时对备案审查制度作出更为全面系统的规范。

来源：学习强国、《中国法治》杂志2023年第4期