降低行政拘留执行年龄到14周岁，能否破了“养猪困局”？

日前，公安部公布了《治安管理处罚法（修订公开征求意见稿）》，将行政拘留执行年龄从16周岁降低至14周岁，引发热烈讨论。

意见稿到底改了啥

现《治安管理处罚法》：

第二十一条违反治安管理行为人有下列情形之一，依照本法应当给予行政拘留处罚的，不执行行政拘留处罚：（一）已满十四周岁不满十六周岁的；（二）已满十六周岁不满十八周岁，初次违反治安管理的；（三）七十周岁以上的；（四）怀孕或者哺乳自己不满一周岁婴儿的。

修订公开征求意见稿：

第二十一条违反治安管理行为人有下列情形之一，依照本法应当给予行政拘留处罚的，不执行行政拘留处罚：（一）已满十四周岁不满十八周岁，初次违反治安管理的；（二）七十周岁以上的，但是二年内曾因违反治安管理受过行政拘留处罚或者曾受过刑事处罚、免予刑事处罚的除外；（三）怀孕或者哺乳自己婴儿的。

准确解读：

本次征求意见修法并没有降低了行政拘留的年龄，而是降低了行政拘留的执行年龄。即从16周岁开始执行行政拘留降到从14周岁开始执行行政拘留，同时14至18周岁初犯免于执行。

行政拘留并不属于刑罚

行政拘留仅仅是常见的行政处罚。行政拘留不同于刑事拘留。前者是依照行政法律规范对违反治安管理法规的人采取的惩戒措施；后者是依照刑事诉讼法的规定而采取的临时剥夺犯罪嫌疑人的人身自由的刑事强制措施。行政拘留不同于司法拘留。后者是人民法院依照诉讼法的规定对妨害民事、行政诉讼程序的人所实施的临时剥夺其人身自由的强制措施。

形象点儿说，行政拘留是一种处罚，罚完了，该干嘛干嘛。刑事拘留只是个开始，如果你犯罪了，后面还有逮捕，还有审判。司法拘留则是把闹事的关起来，既有处罚的目的，又是保证审判继续进行的前提。

行政拘留的处罚行为很广泛，比如在体育场看个球赛朝对方球队扔罐子啥的会被拘留，散布谣言，谎报黄河决堤，引发恐慌也会被拘留。总之，只要危害到公共秩序，但是还够不上刑事处罚，那么你离拘留也就不远了。

再说说拘留错了的区别。行政拘留是行政处罚的一种，可以申请行政复议，也可以直接提起行政诉讼要求拘留机关对被拘留人进行赔偿。违法刑事拘留则可以向赔偿责任机关申请国家赔偿，对赔偿决定不服的还可以申请复议。

“养猪困局”：既不处罚，也不教育

降低行政拘留年龄主要原因在于近年来未成年人恶性暴力事件屡屡发生。如2016年4月23日，河北新安一名女孩遭多名青少年殴打，并被逼迫下跪、甚至脱衣。旁边还有很多人围观起哄，并用手机拍照。涉事者年龄从13到16岁不等，其中2名施暴者被处行政拘留五日。其余6人被批评教育。

上述案例表明，在现行法律制度下，对于实施了严重危害社会行为的低龄未成年人，实际状况是既不处罚也不教育，而是一放了之。其结果是堕入“养猪困局”，即只能“养肥了再杀”—等低龄未成年人达到了刑事责任年龄，或者行为的社会危害性达到了可以予以刑罚处罚的程度，才动用刑罚进行惩罚。

网友们对此次修法看法不一：

法律人士咋说

反对！

我不太赞成降低执行年龄。目前刑法规定的完全负刑事责任年龄是16周岁，已满14周岁不满16周岁只有对8种特别严重犯罪承担刑事责任。行政拘留是行政处罚，处罚事项的严重程度较刑事责任更轻，更何况对未成年人，主流的观点是惩罚与教育相结合。不能仅仅为了维护治安秩序就降低执行年龄，应该寻找其他更好、更合适的方式矫正这些少年。

——华东政法大学法律学院副院长吴允锋

赞成！

我个人比较赞成。原因有三个：第一，现在少年的营养跟上了，网络也使得知识的传播更广泛了，在体力和智力上，当前的青少年成熟地较早。第二，社会存在处罚的需求。现在已满14周岁不满16周岁违法的未成年人很多，也实施了一些非常恶劣的犯罪行为，还有校园霸凌、惯偷惯犯等问题。第三，现在对这部分未成人并不执行执行拘留，相当于不处罚，不利于未成年人改过，违法代价太小。第四，草案还是较为宽容的，对于首次违反并不执行。再次违反法律说明未成年人屡教不改，进行行政拘留能给他们长长记性，有利于他们改造。

——中国政法大学教授 阮齐林

动机是好的，效果有待论证。。。

国家对公民的惩罚，不管是行政处罚还是刑罚，都应当遵循广义的比例原则（行政法上讲比例原则，刑法上讲罪责刑相适应原则，归根结底是一致的），即必须关注惩罚措施能否实现预期目标，以及对公民权益的损害大小。具体而言，比例原则包含三个子原则：一是惩罚手段能够达到惩罚的预期目标。二是最小侵害原则，即在能够达致惩罚目标的各种手段中，应当选择对公民权益侵害最小的手段。三是狭义比例或均衡原则，即手段的侵害性与目标之间、与侵害的公民权益之间应该合适比例。

将未成年人行政拘留年龄降低至14周岁，目标是应对未成年人违法现象扩大化、低龄化甚至严重化的趋势，希望能够用行政拘留这一最为严重的行政处罚措施起到挽救与惩罚的效果。从狭义比例原则出发，当14-16周岁的未成年人的行政违法行为严重到极端程度，适用行政拘留似乎并非不可。不过这一判断必须同时满足另外两个条件：一是行政拘留能够实现挽救和惩罚严重违法的14-16周岁未成年人，即手段能够实现目的。二是在能够实现这一目标的多种惩罚手段中，行政拘留是成本最低的。我个人的判断是，对于很大部分14-16周岁的未成年人而言，上面两个条件可能都难以满足。

首先，最长20天的行政拘留很难说有明显的挽救教育效果。尤其是考虑到拘留所的软硬件设施，以及在未成年人监管方面的非专业性，兼之潜在的交叉感染等负效应，挽救教育效果更难实现。

其次，行政拘留对于14-16周岁的未成年人权益的侵害可能过大，这主要是心理上的，也包括生理及社会意义上的（比如标签效应等）。

简而言之，就我个人比较狭窄的阅读范围而言，我的初步判断是，将14-16周岁的未成年人纳入行政拘留范围，动机应该是好的，但手段不见得能够实现目的，且其负效应可能太大，最终是得不偿失。至少，关于短期拘留措施的挽救教育效果，以及对于14-16周岁未成年的伤害后果，还有待于更为深入的实证研究提供更为充分的证据。

——西南财经大学法学院副教授 兰荣杰

（来源：方圆企鹅号）