【案情简介】

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张某某系黑龙江省双鸭山市某药店经营者。该药店经营场所位于宝山区商业中心地带，系张某某从国有药店改制时购得。2007年，宝山区经黑龙江省某某某房地产开发有限公司申请立项，对包含该药店在内的原商业中心区域进行拆迁改造。张某某被拆迁房屋有344.4平方米二层楼房一栋，房屋设计用途为商服。房后有一70平方米平房，设计用途为办公，该平房东临分别有60、46平方米平房，设计用途为仓库。另有42平方米锅炉房一处。房屋周围还有厕所等附属物。拆迁公司提出以原地回迁并由张某某支付新房与旧房折价款的差额的方式，张某某认为该方式实质是高价购买拆迁人房屋，双方协商未成。2008年7月21日，黑龙江省某集团有限公司宝盛分公司向双鸭山市拆迁办提出对张某某拆迁房屋进行裁决的申请。2008年12月26日，双鸭山市拆迁办针对张某某拆迁的房屋作出了双拆裁字【2008】第46号城市房屋拆迁行政裁决书，裁决书申请人系黑龙江省某集团房地产开发有限公司宝盛分公司。张某某对双鸭山市拆迁办作出的46号裁决书不服，于2009年2月24日向双鸭山市建设局提出行政复议申请。双鸭山市建设局于2009年4月15日作出双建复决（2009）第1号行政复议决定书，维持了双鸭山市拆迁办作出的46号裁决书。张某某向双鸭山市尖山区人民法院起诉，要求撤销市拆迁办作出的46号裁决书。2009年8月14日，张某某房屋经双鸭山市人民政府批准，被强制拆迁。

2010年2月8日，双鸭山市尖山区人民法院作出裁决：（一）维持市拆迁办46号裁决书中第一款第2项；（二）撤销46号裁决书中第一款第（1）、（3）、（4）、（5）、（6）项；责令市拆迁办在接到本判决之日起60日内重新作出具体行政行为。

判决后，市拆迁办不服上诉至双鸭山市中级人民法院，市中院于2010年7月26日作出判决：（一）撤销尖山区法院（2009）尖行初字第15号行政判决书第一项；（二）撤销市拆迁办作出的46号裁决书中的第一条第2项；维持尖山区法院行政判决书第二项，第三项。

二审判决后，市拆迁办于2010年10月26日根据《城市房屋拆迁管理条例》第十六、十七、二十五条和《双鸭山市城市房屋拆迁管理办法》第二十、二十一、二十三条的规定，重新作出了双拆裁字【2010】第338号城市房屋拆迁行政裁决书。张某某对该裁决不服，再次起诉至法院，要求撤销该裁决书，并要求赔偿张某某的各项损失。其后，尖山区人民法院在二次裁决撤销诉讼中，仍作出了撤销裁决并判令重新作出行政裁决的判决。案件进入二审。

张某某委托北京汇永律师事务所王海平律师代理其诉讼。

【代理意见】

张某某的代理律师代理意见为：

（一）本案拆迁人系黑龙江省某集团房地产开发有限公司

1.拆迁人资格是依据行政许可取得，不得转让

原建设部颁发的《城镇房屋拆迁管理条例》第七条规定：“申请领取房屋拆迁许可证的，应当向房屋所在地的市、县人民政府房屋拆迁管理部门提交下列资料：（一）建设项目批准文件；（二）建设用地规划许可证；（三）国有土地使用权批准文件；（四）拆迁计划和拆迁方案；（五）办理存款业务的金融机构出具的拆迁补偿安置资金证明。”

《双鸭山市城市拆迁管理办法》第五条规定：“申请办理《房屋拆迁许可证》，须向市动迁办提交下列资料：（一）建设项目批准文件；（二）建设用地规划许可证；（三）国有土地使用权批准文件；（四）市城市规划行政主管部门确定的拆迁范围图；（五）市动迁办指定的金融机构出具的拆迁补偿安置资金证明；（六）拆迁计划和拆迁补偿方案。”

2.黑龙江省某集团房地产开发有限公司获得了拆迁许可，是本案拆迁人

2007年7月12日，双鸭山市拆迁管理办公室向“市某某房地产开发有限公司”颁发了拆迁许可证。根据本案土地使用权、建设用地规划许可证、拆迁计划和拆迁方案等文件，确定拆迁人应为黑龙江省某集团房地产开发有限公司。

黑龙江省某集团有限公司是一家建筑资质公司，与黑龙江省某集团房地产开发有限公司系同一集团内企业，但系不同的法人单位。

（二）拆迁裁决的申请人应当是拆迁人或被拆迁人，而不能是其他方

根据国务院《城市房屋拆迁管理条例》第十六条第一款的规定：“拆迁人与被拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决”。当事人即拆迁人与被拆迁人，或者被拆迁人与房屋承租人。

本案当事人应为拆迁人黑龙江省某集团房地产开发有限公司与被拆迁人张某某之间的行政裁决。然而，实际提起拆迁裁决申请的是黑龙江省某集团有限公司宝盛分公司。申请人不具有法律法规规定的当事人资格，无权提起申请。

【判决结果】

二审法院判决，维持一审判决第一项即撤销第338号行政裁决，撤销一审判决第二项即判令重新作出行政裁决。

【裁判文书】

二审法院认为，本案争议焦点有二，一是本案拆迁人是谁，即判定谁是适格的行政裁决申请人；二是本案拆迁裁决申请人是谁，即裁决申请程序是否违法。

就本案拆迁人问题，二审法院认为：2006年6月19日，宝山区人民政府发展计划局以双宝计划（2006）6号批复，同意黑龙江省某集团公司在宝山区宝一路中段建设八一广场住宅小区工程项目即宝盛家园，建设单位为黑龙江省某集团有限公司。2007年5月8日，黑龙江省某集团有限公司任命王某某为黑龙江省某集团有限公司宝盛分公司经理、负责人，并于2007年5月15日向双鸭山市工商行政管理局提交分公司设立登记申请书。2007年5月16日，双鸭山市工商行政管理局向黑龙江省某集团有限公司宝盛分公司颁发了注册号为2305001XXXXX的营业执照，载明负责人为王某某，营业场所为双鸭山市宝山区15委4组。2007年6月12日，经双鸭山市人民政府双政土拨【2007】第2号文件批准，双鸭山市国土资源局向土地使用权人黑龙江省某集团房地产开发有限公司签发了国有土地划拨决定书，在宝山区宝一路中段建设宝盛家园。2007年6月13日，双鸭山市规划局向宝盛家园建设单位项目的用地单位黑龙江省某集团房地产开发有限公司颁发了规建用2007-05号建设用地规划许可证。2007年6月18日，黑龙江省某集团房地产开发有限公司制定了拆迁安置方案。黑龙江省某集团房地产开发有限公司法定代表人为胡某某，注册号为230500100000XXX，企业地址在双鸭山市尖山区文化路某大厦，具备叁级房地产开发资质。2007年6月29日和7月11日，市拆迁办两次收到“黑龙江省某集团房地产开发有限公司宝盛分公司”名义缴纳的拆迁补偿资金。2007年7月12日，市拆迁办向“市某某房地产开发有限公司”（即黑龙江省某集团房地产开发有限公司颁发了宝盛家园建设项目的拆许字（2007）第04号房屋拆迁许可证。

就第二个争议焦点问题，二审法院认为：根据国务院《城市房屋拆迁管理条例》第十六条第一款的规定：“拆迁人与被拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决”。据此，市拆迁办具有对本行政区域内的城市翻屋拆迁进行行政裁决的法定职权。市拆迁办所作行政裁决的申请人黑龙江省某集团房地产开发有限公司宝盛分公司未在工商行政管理部门注册登记；代表该宝盛分公司参加诉讼的委托人均为黑龙江省某集团有限公司宝盛分公司。根据本案事实，2008年7月21日，黑龙江某集团有限公司宝盛分公司向市拆迁办申请对张某某的翻屋拆迁补偿事宜进行行政裁决，而市拆迁办2010年10月26日重新作出的338号裁决书，裁决申请人是黑龙江省某集团房地产开发有限公司宝盛分公司。但没有证据表明黑龙江省某集团房地产开发有限公司依法设立了宝盛分公司，也没有证据证明黑龙江省某集团房地产开发有限公司曾经向市拆迁办申请对张某某的房屋拆迁补偿事宜进行行政裁决。因此，市拆迁办以黑龙江省某集团房地产开发有限公司宝盛分公司作为行政裁决的申请人主体不适格，属程序违法。

综上所述，二审法院认为，被上诉人市拆迁办作出的双拆裁字【2010】第338号城市房屋拆迁行政裁决程序违法、证据不足，依法应予撤销；原审判决第一项应予维持；原审判决第二项没有明确被上诉人市拆迁办不应以原行政裁决的同一申请主体重新作出具体行政行为，因此，应予撤销。判决撤销一审判决第二项。

【案例评析】

张某某代理律师认为，本案系行政裁决撤销纠纷，主要难点不在于市拆迁办的行政裁决能否被撤销，而在于被撤销后能否可以责令重新作出。

（一）申请主体瑕疵是根本性程序瑕疵，简单、易懂

从撤销行政裁决的角度，本案可以说明的问题很多。两次两审判决多有说明，包括遗漏房产、安置未按照性质同等置换、评估报告期限已过等等，论述起来可谓篇幅巨大。但是，这些均能导致行政裁决撤销的理由，只能给予行政机关重新再来一次裁决的机会。

（二）本案撤销拆迁行政裁决，能否完全终结重新进行拆迁行政裁决可能？

本案二审判决明确说明，一审判决在于未说明不得以统一申请主体提起行政裁决，是否意味着可以由获得拆迁许可证的拆迁人黑龙江省某集团房地产开发有限公司提起拆迁行政裁决申请？答案仍然是不可以。

首先，拆迁许可期限早已超期。

2007年，双鸭山市拆迁管理办公室向“市某某房地产开发有限公司”颁发了拆许字（2007）第04号房屋拆迁许可证。拆迁期限自2007年1月12日起至2007年8月12日止。其后，又延长了拆迁期限。双鸭山市拆迁管理办公室出具的最后一次文件显示：2009年2月11日，收到了黑龙江省某某某集团宝盛分公司提交的宝盛家园住宅项目拆迁房屋延期申请；经审查后，于2009年2月11日作出同意延期拆迁的批复，延期拆迁期限自2009年2月12日至2009年8月12日止。其中，“市某某房地产开发有限公司”应为黑龙江省某集团房地产开发有限公司，而黑龙江省某集团宝盛分公司不是拆迁人，不能申请拆迁许可证延期。

其次，涉案房屋早已拆除，不具备提起拆迁行政裁决的程序条件。

原建设部《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第八条（四）规定：房屋已经灭失的，房屋拆迁管理部门不予受理行政裁决申请。本案张某某房屋已经于2009年8月14日被强制拆迁，依据本规定，即使拆迁人提起房屋拆迁行政裁决，双鸭山市拆迁办也不应受理该申请。

最后，为什么要把双鸭山市人民政府列为违法强制拆迁的赔偿责任主体。

双鸭山市人民政府作为审批划拨土地的主体，可以通过土地使用权人系黑龙江省某集团房地产开发有限公司推知拆迁人。但是，在受理黑龙江省某集团有限公司提起的强制拆迁申请之时，双鸭山市人民政府拆迁领导小组仍然批准了该申请，显然有程序瑕疵。

【结语和建议】

城市房屋拆迁案件涵盖多种法律问题。本案从撤销拆迁行政裁决行政诉讼作为突破口，向前对房屋拆迁程序进行审查，提高了行政诉讼的审级，二审在黑龙江省高级人民法院调解下达成赔偿调解协议，最终在2016年执行完毕，为当事人争取了数百万元的赔偿款。

本案判决撤销了行政裁决。为了快速解决问题，通过对拆迁行政裁决的违法点进行筛查，本案选择申请行政裁决人不适格这一根本程序瑕疵作为重点突破口，易于代理律师向法庭说明。二审法院庭下向本案拆迁涉及的全部证照发放部门调查了资料，判决书用大量篇幅阐述了本案拆迁项目立项、土地划拨、规划、拆迁许可、拆迁裁决等流程，确立了本案胜诉的事实基础。

高价购买拆迁人房屋，双方协商未成，拆迁办不服上诉