惩处醉驾者，志愿服务能代替刑罚？

2021年9月17日，江苏淮安，交警在市区主干道查酒驾。 （人民视觉/图）

除了刑事处罚，还能如何惩罚一个醉驾者？

2022年8月23日，南昌市青云谱区人民检察院发出该市首份社会志愿服务令，并对犯罪嫌疑人彭某作出相对不起诉决定。

当月的某一天，彭某与朋友在南昌高新区一家饭店就餐，酒后自行驾驶机动车返回，途中被交警查获。经鉴定，彭某达到醉酒驾驶标准。公安机关将该案移送至青云谱区人民检察院审查起诉。

按照认罪认罚从宽和少捕慎诉的刑事司法政策，检察机关最终作出了相对不起诉的决定。

自2011年刑法修正案（八）确定醉驾入刑后，争议就一直存在：打击面是否太宽？打击力度是否太重？

截至目前，已有多个省份放宽了醉驾的刑事处罚标准，但标准并不统一。

包括南昌青云谱区人民检察院在内，2017年起，又有多地检察机关探索“不起诉+社会志愿服务”的模式。

相对不起诉又称酌定不起诉。当检察机关认为犯罪嫌疑人的犯罪情节轻微,不需要判处刑罚或者可以免除刑罚的案件，就可以作出不起诉决定。

2022年8月23日，青云谱区检察院发出的首份“社会志愿服务令”中，一共有8名符合不起诉条件的首批犯罪嫌疑人，都涉醉驾。

另一嫌疑人邓某被推荐前往青云谱区三家店街道何坊东社区开展社会志愿服务。

在十多天的社会志愿服务中，邓某做过的事情包括：清理墙面小广告、打扫路边垃圾、摆放占道电动车、协助开展核酸检测等。

志愿服务结束后，何坊东社区在“服务评价意见”一栏中给邓某打出“优秀”等次。

经现场考察和书面审核，因其情节轻微、自愿认罪认罚，结合社会志愿服务表现，承办检察官认为邓某符合相对不起诉条件，遂向其当面宣读了不起诉决定。

北京师范大学副教授印波对南方周末记者分析，南昌市青云谱区检察院的相对不起诉，实际上是一种附条件不起诉，即检察机关对应当负刑事责任的犯罪嫌疑人，认为可以不立即追究刑事责任时，给其设立一定考察期，如嫌疑人在考察期内积极履行相关社会义务，并完成与被害人及检察机关约定的相关义务，足以证实其悔罪表现的，检察机关将依法作出不起诉决定。

“但是根据刑诉法的规定，附条件不起诉只适用于未成年人刑事案件。”印波说。

而北京师范大学法学院刑事诉讼法研究所所长史立梅认为，从企业犯罪合规不起诉的改革推行例证来看，在少捕慎诉慎押刑事司法政策影响下，附条件不起诉的适用范围已经突破了未成年人犯罪领域。

但是，邓某、彭某醉驾不予起诉的消息一经发布，迅速引起争议。

支持者认为,对于情节轻微未造成重大危害的醉驾人员,应当给予其改过的机会；反对者则认为,既然醉驾入刑的现行法律规定未修改,就应当对所有醉驾人员一视同仁。

针对青云谱区人民检察院的相对不起诉决定，人民网也转发评论称，“情节轻微醉驾可以免予处罚,何谓情节轻微,各地之间、不同检察官之间并没有统一明确的标准。醉驾不起诉，标准必须明确统一。”

公开数据显示，自2011年“醉驾入刑”以来，全国危险驾驶罪案件数量节节攀升，自2019年以来每年都有超过30万人被起诉和定罪，已经占到人民检察院和人民法院处理案件的25%。

以最高人民检察院公布的数据为例，2021年全国检察机关起诉人数最多的五个罪名中，危险驾驶罪35.1万人，远超排名第二的盗窃罪。

“从案件量来看，醉驾入刑并未减少每年的案件量，且巨大的案件量牵扯了大量的司法资源，让案多人少的矛盾更加突出。”浙江省公共政策研究院研究员高艳东告诉南方周末记者。

在他看来，醉驾入刑未能有效实现抑制交通肇事犯罪案发的立法初衷，反而伴生巨大的社会成本。

事实上，“醉驾入刑”的争议从立法之初就一直存在。

曾参与刑法修正案（八）修法研讨的法学家高铭暄在接受南方周末记者采访时表示：“醉驾入刑后确实存在一些问题，有人说打击面太宽，有人说打击太重。”

刑法规定，酒驾最高刑是处拘役，并处罚金。但高铭暄分析，行为人一旦定罪就会被“标签化”，需承担刑罚外的犯罪附随后果。

“从法律上看，好像就是个拘役，惩罚不重，但它所导致的后果比如行政处分、党纪处分，这个问题就显得严重了。”高铭暄说。

高铭暄回忆，2011年，全国人大常委会在审议危险驾驶罪时，专家委员争议的焦点为危险驾驶行为确实存在，但情节显著轻微、危害不大的情况是否需要按本罪判定。

有常委会委员提出，假设行为人醉酒以后，只是驾驶一小段距离，或者说是在夜间，在偏远路段低速行驶，也需要按本罪认定吗？

“这涉及刑法相关规定，情节显著轻微、危害不大的，不认为是犯罪。对于危险驾驶罪来说，有没有这种情况存在呢？这个问题引起了很多争议。”高铭暄说。

也有委员认为危险驾驶罪规定的醉酒驾驶行为和飙车行为的区别在于是否存在情节恶劣，这意味着醉酒驾驶行为本身就是一个入罪标准，因此刑法相关规定对此不适用。

最近几年的全国“两会”召开期间，陆续有人大代表和政协委员提交建议和议案，建议减轻醉驾者的刑事责任。

2021年，全国人大代表、山东鸢都英合律师事务所党支部书记高明芹提交了《醉驾治理既要有力度也要有温度》的建议，提出将附条件不起诉的适用范围扩大至情节轻微的醉驾案件。

高明芹告诉南方周末记者，针对其建议，全国人大常委会、公安部、最高人民检察院、最高人民法院回复称，“从立法上要考虑到对醉驾的治理要提高入罪的门槛，公安部也在探索相关实践，在检察机关配合下，部分案件已经可以不作为刑事案件立案，或者是减轻处理，但是推动起来是个长期的过程。”

醉驾入刑后，随着司法实践的逐渐发展，多地开始出台相关规定，对醉驾入刑标准作出新的规定。但目前各地推行的新标准并不统一。

按照现行法律规定，每百毫升血液中的酒精含量大于或者等于20毫克、小于80毫克的驾驶行为属于酒驾，大于或等于80毫克属于醉驾。

刑法修正案（八）生效后，醉驾就以危险驾驶罪依法追究刑事责任。

但公开信息显示，对于醉驾的刑事处罚标准从2012年起就出现了松动。

2012年浙江省高院、省人民检察院、公安厅就以会议纪要的方式适度放宽了刑事处罚标准。此后，浙江又多次调整该标准，根据2019年的规定，醉驾者每百毫升血液中酒精含量在100毫克以下的可以不移送审查起诉。

2013年12月，江苏省高院、省人民检察院、公安厅规定，在农村人员稀少、偏僻道路上醉酒驾驶摩托车，行为人血液酒精含量未超过醉酒标准20%（即每百毫升血液中酒精含量96毫克），且未发生事故，或者虽然发生交通事故但仅造成自伤后果或者财产损失在2000元以内的，可以认定为犯罪情节显著轻微，不作为犯罪处理。

2016年6月，湖北省高级人民法院发布量刑指导意见，醉酒程度为每百毫升血液中的酒精含量在100毫克以下的初犯，未造成其他损害后果或者仅致本人受伤的，可以免予刑事处罚。

不仅是法院，各地检察机关也在探索“醉驾不起诉”的实践模式。

据《检察日报》报道，全国首例醉驾“不起诉+社会志愿服务”的案例发生在2017年11月。浙江瑞安的张某醉酒驾驶机动车，撞上一辆停在桥上的人力三轮车，致三轮车主擦伤，两车不同程度受损。事发后，张某赔偿三轮车主经济损失8000元。

瑞安市检察院与公益组织合作，探索醉驾人通过公益服务换取不起诉处理模式。情节较轻的醉驾行为人可选择参加公益活动，最后检察院以其综合表现为参考来决定是否起诉。

这起案例中，检察机关创造性地使用了“附条件酌定不起诉”，形成了“瑞安模式”。

浙江省平阳县人民检察院检察官李易告诉南方周末记者，“瑞安模式”出现之后，河南洛阳、四川资阳、广东广州、河北黄骅、青海西宁、江苏南京、福建漳州、黑龙江哈尔滨等地方检察院也进行了一系列有关“不起诉+社会志愿服务”的探索。

但值得注意的是，多数地区对服务时长并无明文规定，仅洛阳市老城区人民检察院规定不得低于80小时。

从司法实践的角度，李易认为，如何对该部门或社会组织进行监管，避免考察流于形式，出现权力寻租等是亟待解决的问题。

李易分析，虽然嫌疑人参与公益服务由检察机关主导，但具体工作考察则交由其他部门或组织，由相关部门出具是否通过考察的结论意见，对检察机关是否起诉具有决定作用，“鉴于这一点，若检察机关只是进行书面审查，则公益组织拥有了实质上的不起诉决定权。如果是公益组织来评估考察，由于其本身不具有公共管理职能，亦有合法性问题。”

2010年，时任十一届全国政协委员的四川鼎立律师事务所律师施杰，在当年全国两会期间提交了《关于增加危险驾驶类新罪名的建议》的提案，受到全国人大常委会的重视，并在后续立法工作中被采纳。

他有同样的忧虑：“在刑法修改之前，执行法律的机构这样做，我还是非常担心会滥用权力。”

施杰认为，应该由全国人大或是司法机关尽快通过立法或司法上的修缮，进一步明确与细化醉驾的定罪量刑标准，让全国各地对醉驾拥有统一的入刑、执行标准及刑罚尺度。

南方周末记者 翟星理 南方周末实习生 马思洋