地方政府如何化债？（之三）——巴西地方政府三次债务重组案例

冯俏彬 张驰/文

作者按：中共中央政治局7月24日会议指出，“要有效防范化解地方债务风险，制定实施一揽子化债方案”。为此，我们组织编撰了一批国外地方政府如何化债的案例，供社会各方面参考借鉴。

上世纪80年代至90年代，巴西地方政府（州政府和市政府）经历3次债务危机，虽每次危机产生的宏观环境不同，但历次危机的解决也都是在中央政府与地方政府协商下通过债务重组的方式加以解决。考虑到我国与巴西在发展阶段、债务在推动经济发展发挥重要作用等方面均有相似之处。因此，回顾总结巴西债务重组措施对我国有较强的现实借鉴意义。

一、巴西地方政府债务危机产生的制度原因

（一）举债缺乏硬约束机制诱使地方政府大规模借债

上世纪80年代，巴西开始逐步走出军政府统治，进入民主社会。1982年，在实行22年间接选举后，州政府开始恢复直接选举模式，市政府也随之进行模式变动。为争取选票，地方政府开始主动回应民众提升公共服务的愿望，从而导致地方政府借债规模不断增加，最后不惜通过借外债的方式以满足不断扩大的资金需求。

面对大规模借债行为，从中央政府到地方政府缺乏风险认识，甚至由于考虑长期实行进口替代工业化战略，中央政府鼓励地方政府在国际金融市场大肆举债以换取更好的商品进口。1989年，随着石油危机的爆发,国际金融市场债务利率大幅上升导致巴西地方政府还贷成本大幅度跃升债务危机爆发。

（二）财政体制不健全引发地方政府“道德风险”行为

巴西地方政府的后两次债务危机产生的原因分别是地方政府拖欠本国联邦金融机构的债务出现违约行为、“黑奥计划”引发货币紧缩使得利率快速攀升，加上工资性支出和福利支出占比过高导致危机出现，其中以第三次危机作为严重。1998年，巴西地方政府债务占GDP比重已从1987年的7%增长至14%，整整翻了一番。

究其根因，财政体制不健全是引发地方“道德风险”行为，从而产生债务危机的根因。主要有2方面：一是事权划分模糊导致地方政府有向上推诿的空间。巴西1988年《宪法》没有明确中央政府的事权范围,因而也就无法明确划分中央与地方的事权边界。在医疗、教育、环境保护、农业、住房、社会保障和治安等领域存在大量共同职责，使得地方政府容易选择性承担部分行政事务，重视选票轻视风险。二是财权制度设计不合理导致地方政府有不遵守中央财经纪律的能力。依照《宪法》各州拥有商品与服务流通税、遗产与赠与税和机动车使用税等自主税收来源。特别是商品与服务流通税，该税不但由各州自主征管,其税率也可由各州在联邦参议院所设定的税率范围内自主决定。然而,由于该税根据产品来源地而非销售地征集,使富裕州获益更多,对贫困州极为不利,拉大了各州间原本就存在的财政收入差距。对富裕州来说,它们获得了过度的财权,从而可以不遵守中央的财政纪律,在发生债务危机时还具备讨价还价的能力。

二、巴西地方政府债务危机化解的主要办法：债务重组

巴西总共经历了3次债务重组，每次危机后都有一次债务重组。总的来看，每次债务重组的焦点变得更加广泛，即债务重组的措施越来越深入，力图从根本处解决债务问题：第一轮债务重组仅仅集中于改变债务偿还的条款；第二轮重组的同时，巴西经济从国家控制向开放市场过渡，此轮重组还在稳定宏观经济形势和提高政府效率上做出重要努力；第三轮债务重组则从财政体制改革等方面入手，试图促使地方政府尤其是州政府产生基本盈余以确保实现长期财政可持续性和宏观经济的稳定。

（一）第一次债务重组

1989年，第一轮地方政府债务重组致力于解决地方债务的外债。主要思路是中央政府试图筹集资金，以填补平衡国际收支的差额。根据1989年12月27日颁布的第7976号法律文件，联邦政府为地方政府债务重新融资，其中包括联邦政府贷款，以偿还由国库担保或1988年底到期的外债。

具体施行后，由中央政府接管州政府190亿美元外债 (相当于GDP的2%),期限为20年。通过债务重组, 地方的债务成本由中央政府承担, 实际上缓解了地方政府的还债压力。

（二）第二次债务重组

1993年的第二轮地方债务重组将重点放在归属于联邦政府所控制的机构和公司的债务上。1993年11月5日发布的第8727号法律文件，新的法律重新调整偿付条款，将贷款期限延长到长达20年，并将地方债务清偿义务限制到不超过其真实净收入的11%。一旦债务清偿义务超过了11%的限制，联邦政府将提供额外的贷款来弥补超出额，并且允许州级政府在未来10年内偿还这一新债务。另外，新法律还规定利率将一直保持在债务发生时的初始水平。

在债务重组的同时，巴西还进行了2项改革计划。这是在第一次债务重组措施上新增的，主要的着力点在于实行财政整顿和打击通货膨胀，目的在于为债务重组提供良好的制度和经济环境，具体来看：

1.1993年联邦应急行动计划

该计划进行财政整顿，包括通过增加专项收入和减少支出。巴西中央政府开始意识到财政和行政混乱是引发债务危机的重要原因，主要措施如下：

一是通过征收金融交易税，严厉打击逃税行为，通过提高税收征管效率来增加税收收入，力争1993年联邦税收同比增长20%。二是减少公共支出，1993年联邦预算削减60亿美元，强调公共资金的使用效率。三是调整转移支付结构，减少违背宪法规定的支付。强制各州、市政府偿还拖欠联邦政府的债务(约400亿美元)。并规定联邦政府将停止向不偿还联邦债务的州、市政府根据宪法规定的拨款。同时，联邦政府停止为州、市政府借外债提供担保。四是重组地方政府公共银行，通过将部分政府份额私有化换取资金。五是深化包括电力和铁道部门在内的行业的私有化进程，完成石油化工和钢铁部门的国有企业私有化。允许外资100%购买私有化的国有企业的股份。六是建立应急社会基金。

2.雷亚尔计划

针对巴西经济高通胀抑制经济恢复，从而是的债务危机长期难以根除。中央政府于1993年12月制定该计划，主要内容包括引入一种新货币（真实价值）、经济去指数化、公共部门价格首次冻结、紧缩货币政策以及实行与美元挂钩的浮动汇率制等措施。其目的在于设法打破高通货膨胀的恶性循环并实现经济的去指数化。分2个阶段实施：第一步引入真实价值单位（URV）来脱钩价格和收入的指标体系，以此对抗通货膨胀；第二步以调节预期为目的，采用了锚定策略。

雷亚尔计划的重点在于稳定价格，对抗通胀。而联邦应急行动计划则带来更强的财政管理体制。加上第二次债务重组推进私有化而创造了更多的公共收入，巴西第二次债务重组的效果在短期得到显现。但以上措施没能覆盖全部债务，加上新一轮政治周期引发竞争性财政支出更是诱发了新的债务危机。

（三）第三次债务重组

巴西政府在认真总结前两次债务重组经验的基础上，推出新的重组一揽子方案：一方面是新的重组方案涵盖了现有全部的债务，另一方面，还要求地方政府进行严格的财政整顿。

1.签订新再融资协议

一是再融资协议及合同几乎涵盖了所有现有债务，占GDP比重约11.2%。

二是根据各个州初始情况以及公共资产私有化的收入变现可能性不同，签订不同的合同条款。比如：债务偿还占收入的比率，会有12%-15%不同的限制。大多数州都签订了30年的合同，其中有些还有15年的到期条款。大多数合同中的年利率为国内通胀指数加上6%-7.5%。

2.制定《促进州级政府重组和财政调整的激励计划》

实际上，该计划包括一个严格的财政和重组调整项目，且中央政府承诺地方政府一旦完成会被给予更多的激励以协助债务重组。具体来看，该计划包括以下指标：（1）债务占实际净收入的比率（2）基本财政平衡（3）公共部门工资额（4）地方政府自身税收（5）公共服务和公用事业的私有化和特许经营（6）行政改革（7）资本支出占实际净收入的比率。

通过上述重组措施后,巴西财政收入增长较快、赤字和债务比率逐年降低。数据显示,1999—2002年,财政收入年均增长22.6%,相比危机前(1989—1998年)上升了近6个百分点;赤字率也逐年下降，截至2000年,27个州里只有21个州没有满足赤字率要求。

三、巴西地方政府债务危机后的长效机制建立：出台《财政责任法》

为珍惜来之不易的成果，巴西于2000年通过《财政责任法》，立法目的在于确立公共财政规则, 强化财政及债务管理责任，从根本上确立操作性极强的防控地方政府债务风险的长效机制。这部法律的内容非常宽泛、复杂和细密,但主要由三类规则——目标性规则、透明度规则和惩罚性规则构成：

1.目标性规则

以量化指标的方式,为州政府设定了支出控制、债务上限、举债途径等多方面目标。

一是支出控制。为地方政府政府确定非常刚性、细化的支出上限。二是债务上限。地方政府预期的借款收入不得超出年度预算法草案中的资本支出。三是举债途径。禁止联邦政府以直接或间接方式接管地方政府债务,禁止地方政府向其所控制的金融机构借款。

2.透明度规则

一是地方政府的财政管理必须透明。财政管理的各类文件及其简化版要广泛披露。二是会计账目必须存档并汇总。三是公布预算执行报告综述和财政管理报告，包括预算平衡表和收支执行情况(第52条)。

3.惩罚性规则

一是地方政府违反规定后应承担的不利后果。如：人事支出超过了上限的95%，则该地方政府不得增加薪酬、新设岗位和聘用新人。二是规定违法官员本人承担法律责任:行政撤职、5年内不得担任公职和竞选、刑事处罚(判处罚金甚至有期徒刑)等。