■本文作者：耿佳慧 北京在明律师事务所

土地是农民手中最重要的生产资料，近年来，随着我国经济快速发展，城镇化加快以及耕地保护日益严格，农村的土地、山林纠纷案件也明显增多。然而很多问题并不是简单的“一诉了之”，在遇到土地山林权属争议问题时应寻求何种程序解决，是本文将着重说明的论题。

由于我国土地所有权实行二元制，并且农村土地实行三权分置改革，所以权属争议不仅会发生在个人与个人之间，也可能发生在国家与集体、集体与个人之间。所以，各类型主体之间的土地所有权和使用权归属争议均在本文讨论范围之内。

笔者在这里以流程图方式归纳了土地权属争议解决程序四阶段：

第一阶段：当事人协商

农村集体土地存在大量土地承包权纠纷。此类争议，往往多发于集体与个人或个人与个人之间，也因村集体具有意思自治的特点，通过协商方式确定土地权属更有利于快速解决矛盾。

第二阶段：地方人民政府处理

该阶段中由人民政府先行处理的程序属于行政裁决的范围，是一种“准司法”程序。是行政机关依法律规定对与行政管理密切相关的民事、经济纠纷进行裁判的行为，具有简易、高效等优点，有益于快速化解纠纷。

行政裁决分有两条申请途径：

一是申请乡级人民政府或县以上人民政府进行处理。

《土地管理法》第十四条：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”

二是向县级以上国土资源行政主管部门提出调查处理申请。

依据《土地权属争议调解处理办法》第九条：“当事人发生土地权属争议，经协商不能解决的，可以依法向县级以上人民政府或者乡级人民政府提出处理申请，也可以依照本办法第五、六、七、八条的规定，向有关的国土资源行政主管部门提出调查处理申请。”

第二十五条：“调解书经双方当事人签名或者盖章，由承办人署名并加盖国土资源行政主管部门的印章后生效。生效的调解书具有法律效力，是土地登记的依据。”

第二十七条：“调解未达成协议的，国土资源行政主管部门应当及时提出调查处理意见，报同级人民政府作出处理决定。”

国土资源管理部门在处理争议过程中的主要职责是调查和调解，如果需要同级人民政府作出处理决定的，则应拟定处理意见，再由同级人民政府作出处理决定。

所以第二种方法更偏重于将争议事实经过国土资源管理部门的充分调查了解后，再进行一轮协商调解。与第一阶段不同的是，该轮调解由政府部门在充分调查的基础上介入协调，盖章的调解书可以作为确权依据。

第三阶段：申请行政复议

根据《行政复议法》第三十条规定，：“认为行政机关侵犯其合法取得的自然资源所有权或使用权的，应当先申请行政复议，法律另有规定的除外。也就是说，对前一阶段中对人民政府作出的处理决定不服的，应先向上一级人民政府申请行政复议。”

对人民政府作出的土地权属纠纷处理决定有异议，属于复议前置情形，也即必须要先申请行政复议，若对复议决定仍不服的，才能提起行政诉讼。此类案件如果没有经过复议直接提起诉讼的，人民法院则通常不予立案或驳回起诉。

当然，也并非所有情况都需要复议前置。对涉及自然资源所有权和使用权的行政处罚、行政强制措施，等具体行政行为提起诉讼不属于复议前置。颁发所有权、使用权证书的行为也不属于复议前置范畴。

此外，还有法律规定的“一裁终局”情形。根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征收土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。也就是说，此类确权行为的复议决定不可起诉。

第四阶段：提起行政诉讼

对于不属于一裁终局情形的复议决定，如果当事人对复议机关作出的复议决定不服或者复议机关不受理复议申请或不予答复的，则可以提起行政诉讼。

虽然最终还是要经过诉讼程序解决问题，但前面的流程也并非白走，至少经过之前的证据收集和事实调查，案件中涉及到的法律问题和争议焦点已经基本明晰。如果事实方面难以证实，则还需要通过查询土地档案、信息公开、查找村志县志等进行充分取证。

因土地权属争议纠纷程序较多，所以争议解决的时间也往往较长，这也是一部分行政案件的特点。现实纠纷复杂多变，且一方往往会牵涉行政主体，在处置时需做全局考量，而非仅聚焦于某一法律规定或者某一程序上。本文仅粗略概述了争议解决的大致程序，而对于不同程序中需要把握的要点难以一言蔽之。希望朋友们在现实生活中遇到此类问题时及时寻求专业律师的帮助，把握好每个阶段，避免案件久拖不决。

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