原创观点｜小水电退出不合理，依法维权得解决

作者：吴永高 孔得安

近年来，随着小水电清理整治工作的开展，我国小水电被某些舆论打上“破坏生态”标签，部分地区在执行清理整治政策时，不尊重小水电建设的历史背景，对于自然保护区核心区、缓冲区范围内的小水电，一刀切地强令关停和退出，造成了一系列严重的法律问题和民生问题。

笔者认为，这种“一刀切”的做法，既不符合我国有关小水电发展的法律政策规定，又有违依法行政的基本要求，应当予以摒弃。相关小水电业主应当积极运用法律手段维护自身的合法权益。本文中，笔者拟结合近期代理的一起案件，探讨小水电退出的合理性问题，以供读者参考。

一、案件的基本情况

1958年，A县人民政府为了解决当地的农业用水问题，修建了某引灌工程。1978年，B公司利用该引灌工程建设了一座跌水电站，即甲电站，并于1981年投产运行。

1982年，A县人民政府在甲电站所在区域划定了县级自然保护区，2018年升级为国家级自然保护区。甲电站取水口位于该保护区的核心区，发电站位于其缓冲区。

2021年5月，省小水电清理整改工作领导小组向A县下发了《关于加快推进涉及自然保护区限期退出类小水电退出工作的通知》（以下称“《限期退出通知》”），将B公司所属的甲电站列入了“限期退出类小水电名单”。

2021年6月，A县水务局口头通知B公司，依据上述文件要求，于2021年7月退出并拆除甲电站。

二、案件处理情况

笔者团队在接受B公司委托后，对甲电站的审批、建设、整改等相关资料进行了梳理，首先确定了甲电站属于在自然保护区之前就建成的合法水电设施。虽然根据水利部等4部委于2018年发布的《关于开展长江经济带小水电清理整改工作的意见》（水电〔2018〕312号，以下称“312号文”），位于核心区、缓冲区范围内的在自然保护区设定之前已经合法存在的小水电同样需要退出，仅是对退出期限做了缓冲处理。但根据《自然资源部 国家林业和草原局关于做好自然保护区范围及功能分区优化调整前期有关工作的函》（自然资函〔2020〕71号，以下称“71号文件”）的规定，对于自然保护区原核心区和缓冲区内，在自然保护区设立之前就存在的合法水利水电等设施，可调整为一般控制区。

据此，自然保护区设立之前已经存在的合法小水电，可以调整为一般控制区（即试验区），按照试验区管理标准，不再属于强制退出的范畴。

基于上述分析，笔者团队对案涉自然保护区的优化调整情况进行了解和查询。根据B公司提供的资料和省林业局的公开信息，甲电站及相关引灌工程已被列入调整方案，且该调整方案已经省政府审议通过，目前处于国家审批过程中。

笔者团队认为，在上述调整方案的最终审批结果确定之前，《限期退出通知》将甲电站列入限期退出类小水电不符合我国依法行政的基本要求，即行政机关实施行政管理可以采用多种方式实现行政目的的，应当避免采用损害当事人权益的方式。

据此，我们代理B公司以《限期退出通知》将甲电站列入限期退出类小水电属于明显不当的行政行为为由提起了行政诉讼。

2021年7月，A县水务局及县政府在知晓B公司已提起行政诉讼的情况下，主动与B公司进行了沟通和协商，同意依据312号文的规定，将甲电站退出的期限推迟至2022年年底，届时再根据相关政策文件的规定，确定甲电站是否需要退出，但B公司需要撤回行政诉讼。截至目前，B公司在笔者团队的帮助下得到了A县政府的相关承诺，案件取得了阶段性胜利。

三、律师观点

小水电作为一种世界公认的清洁的可再生能源，其建设和发展对于解决我国广大农村及偏远地区的用电需求，缓解电力供需矛盾，提高防洪抗旱、调控水资源能力，改善农村生产生活条件，促进当地经济社会发展发挥了重要的历史和现实作用。

因此，完全将小水电发展与环境保护相对立是不可取的，小水电建设和运营中存在的环境污染以及渔业资源的保护问题，若能通过管理的、技术的、工程的手段得到解决，不宜一律要求强制退出。

尤其是71号文件已明确给出替代解决方案的情况下，对于在自然保护区设立之前就合法存在的小水电，应遵循合理行政的基本要求，注重公共利益与私人利益的平衡，不能只考虑生态保护的需要，忽视合法经营者的信赖利益，应采取最有利于小水电业主的方式予以解决。

而且小水电退出涉及水电开发和生态环境保护政策的执行，牵涉地方政府及各部门、小水电项目业主、用电、用水单位等多个主体。在小水电清理整改过程中，要求小水电一律退出，既不符合法律政策要求，也不符合实际情况。

各地应当严格遵循“一站一策”的原则，对每个小水电进行科学评估、分类管理，并在此基础上做出保留、整改、退出等不同处置。

小水电面对政府一刀切的不合理做法，应积极通过协商、行政复议、行政诉讼等途径来主张和维护自身的合法权益。

吴永高，北京金诚同达律师事务所高级合伙人。长期从事土地和矿产等自然资源领域法律实务和理论研究工作，曾在原国土资源部法律中心工作多年，2019年至2021年度自然资源部法律顾问。