《新一轮律师法修改启动》系列报道之四

1980年8月26日，五届全国人大常委会第十五次会议通过了《中华人民共和国律师暂行条例》，标志着中国律师制度在法律层面正式恢复重建。

时至今日，律师队伍和行业有了突飞猛进的发展，律师制度进行了多次重大改革，从律师暂行条例到2012年律师法，已经经过了四次修改。然而，党的十八大以来全面依法治国战略的深入推进，社会对律师行业的认识到了一个新的阶段，互联网等科技手段的发展对律师行业的发展提出了新的挑战，律师制度改革再一次被提上了日程。

新一轮的律师法修改如何通过律师制度顶层设计，推动律师执业权利保障，强化律师执业行为规范，加强律师队伍和律师协会建设，本社记者专门采访了中国政法大学教授、博士生导师，中国法学会律师法学研究会副会长王进喜。

记者：自1978年党的十一届三中全会确定恢复与健全社会主义民主与法制方针近四十年来，我国律师制度基本立法已经修改了四次，目前，司法部已启动新一轮律师法修订工作。这次是第五次修改？

王进喜：是的。从1980年颁布的律师暂行条例起算，我国的律师制度在1996年、2001年、2007年和2012年分别进行了修改，加上已经启动的这次修改，可以认为律师法的修改历程也是我国民主与法制发展历程的缩影。

记者：为什么这么说？

王进喜：律师制度并不是与国家与法同时产生存在的，而是在国家与法发展到一定时侯才产生的一种法律制度，律师制度的产生尤其有待于国家的基本法以及诉讼法确定当事人享有诉讼权利为前提，律师制度无法超越诉讼立法而存在。而诉讼立法所确定的国家司法权力配置、分工负责、互相配合、互相制约机制，当事人的诉讼权利、律师在诉讼活动中地位及作用，往往可以成为评价和反映司法民主与法治程度的标志。

另一方面，目前我国律师人数已经突破30万，成为促进经济社会发展、建设法治国家的一支重要力量。社会对律师行业的认识到了一个新的阶段。

党的十八届四中全会决定指出，要加强法律服务队伍建设。加强律师队伍思想政治建设，把拥护中国共产党领导、拥护社会主义法治作为律师从业的基本要求，增强光大律师走中国特色社会主义法治道路的自觉性和坚定性。各级党政机关和人民团体普遍设立公职律师。

这些都表明，律师行业已经成为中国法治建设的重要基础，成为观察中国法治建设状况的缩影。

记者：我们注意到，律师制度实施三十多年来,无论是中国律师业行业本身还是其所处的社会环境,都发生了巨大的变化。尽管在2007年对律师法进行了一次重大修改, 但是离律师法律制度走向成熟还有很长一段距离。随着时代的进步、形势的变化，对其进行修正已经势在必行。

王进喜：是的。随着科技的发展，对律师行业的重大影响日益浮现。互联网等科技手段的应用重新塑造了律师行业相关问题。比如说，有了微博、博客、微信公众号等新媒体后，律师执业权利义务如何保障、道德行为怎么管理等。

另外，还有人工智能能不能取代律师的问题。可以肯定的一点是，随着人工智能的发展，必将造成律师行业的重新洗牌。移动互联、人工智能、大数据等现代科技的发展，进一步推动了法律服务的解集，促进了律师服务的产品化。

还有，法律服务行业的全球化竞争已经不可避免。衡量全球法律服务市场活力的重要标准之一是跨境律师事务所合并活动。我们的法律服务行业走出国门，是“一带一路”国家战略的重要组成部分。

当然，最重要的是，律师行业本身存在的某些问题必须通过修改律师法加以面对和解决。

记者：目前律师行业本身都存在哪些问题呢？

王进喜：具体地说，有三大问题：一是律师行业迅猛发展态势与管理队伍发展的不平衡。比如，北京市有专职律师26000人，而有编制的律师管理人员仅有30人。天津市也一样，有专职律师6000人，而有编制的律师管理人员仅有10人。云南省的问题更为突出，有专职律师8900人，律师管理人员仅5人。二是律师行业管理需求与管理手段的不平衡。比如说，被吊销执业证书人员能否参与法律服务活动问题，现有行政处罚、行业纪律处分手段和程序已经无法满足律师行业管理的需求等。还有一点就是法治建设需求与律师队伍职业道德建设现状存在着严重的不平衡。

记者：那么，在目前这样的背景下，对于此次律师法修改您认为应当如何推进？

王进喜：我认为，这次律师法修改应当坚持四个原则并重。首先是坚持数量和质量并重，即通过制度设计对律师队伍发展数量上的合理预测和控制，保证律师队伍业务素质。其次是坚持规范和保障并重，规范就是一种保障，是保护律师的基本工作。行业规范要防微杜渐，走在法律、行政规范的前面。第三是坚持现实性与前瞻性并重，即要落实现有司法改革成果，解决现实问题做好未来律师行业发展的格局规划。最后是坚持国内市场与国际市场并重，既要进行组织形式变革，促进中国律师行业有走出去的能力，又要通过立法形式，规范国内法律服务市场的统一管理。

记者：能否具体介绍一下此次律师法修改应当从哪些方面着手？

王进喜：我认为，此次律师法修改的重点应当放在完善两结合管理体制，加强律师协会的组织能力建设上。

我国律师管理体制在很大程度上还停留在上世纪90年代初期提出并在1996 年律师法中得以确立的两结合管理体制上。这种司法行政机关监督指导和律师协会行业管理相结合的管理模式，既不是单一的行政管理，也不是完全的行业管理，而是二者的有机结合。从1996年律师法的规定及其后的实践来看，这种结合，在很大程度上变成了二者之间的分权。律师法所规定的司法行政机关对律师协会进行的监督和指导实际上无法可依。这样的管理体制造成了一些问题。

现行律师法第四条规定：司法行政部门依照本法对律师、律师事务所和律师协会进行监督、指导。这实际上是个空法条、无效法条。一方面，导致了实践中司法行政部门对律师协会采取了行政管理方式，律师协会被视为司法行政部门的下属部门，律师协会的内部运作仍然有着浓厚的司法行政管理色彩。另一方面，造成了制定和执行职业行为法的主体重叠的尴尬局面。

另外，现有两结合管理体制还造成律师协会缺乏应有的独立性，忽视律师协会内部机制建设，律师协会对违法违纪律师不会管、不敢管。近期发生的一些律师行为失范现象，与这些问题的存在有着很重要的联系。

记者：那么，对于两结合管理体制存在的问题，您认为在此次修法中应当如何解决？

王进喜：我认为应当从以下几个方面在管理机制上推进律师制度改革。首先要将律师协会规制职能与代表职能适当区分，其次要加强律协内部各专门委员会规范化建设，合理配置三级律师协会的职责。最重要的是，要真正落实司法行政机关对律师协会的监督与被监督的关系。

司法行政机关对律师协会的监督，主要是对其规制职能的监督。司法行政机关在监督的过程中，应当确定监督的目标、监督的程序。

司法行政机关对律师协会的监督，应当是代表国家对律师协会承担的规制职能的监督。在律师法就律师协会的规制职能设定了科学、可行目标的情况下，司法行政机关应当监督律师协会对这些目标的落实情况以及律师协会未履行、未充分履行其职责情况下的处罚措施，不再承担具体的投诉调查、惩处等工作任务。

记者：看来，通过修改律师法规范司法行政机关对律师协会的监督和指导，明确律师协会的职责，对推进律师制度健康发展至关重要。

王进喜：是这样的。此次律师法修改应当重新确立律师法的行业组织法地位，确立以规范、管理为主线的立法思路。

管理是为了更好的发展，我们必须树立这样一个理念，律师权利保障的重点防线不在律师法。律师执业权利是个人权利的延伸，这一点从会见权是犯罪嫌疑人、被告人会见律师的权利就可以看出来。律师法应当重点完善律师的职业性权利和义务，比如说律师执业特免权和豁免、保密义务、利益冲突等问题。

记者：如果如您所说，律师权利保障的重点防线不在律师法，那么，现行律师法中用大量的内容规定了律师执业权利，但律师的执业权利仍然得不到保障的问题如何解决？

王进喜：律师的执业权利中最典型的，就是律师的会见权问题。按照现行律师法规定，律师只要持有律师执业证书、律师事务所证明和委托书或者法律援助公函等三证，就可以见犯罪嫌疑人或者被告人。但是，现行律师法实施五年来的实践证明，很多律师在办案过程中并不能顺利地见到自己的委托人。

现行律师法关于律师会见权的修改着重于会见手续的繁简，但是其实这也没有触及问题的根本。我认为，要从根本上解决会见难的问题，必须建立否定侦查机关取得的犯罪嫌疑人供述的效力的机制。侦查机关之所以设置各种障碍，拖延会见，无非是为了侦查机关争取到更多时间进行秘密讯问。而在现行诉讼制度下，秘密讯问的时间长短，对供述的效力没有任何影响。不让律师见，取得的供述仍然有效。所以从机制上说，应该明确规定，除非为了重大公共利益、国家安全等特殊情况，犯罪嫌疑人被侦查机关第一次讯问或者采取强制措施之日起，要求会见律师的，未经律师会见，取得的供述不得作为证据使用。而这个内容，显然应当在刑诉法中规定，而不是律师法。事实上，有关律师的执业权利保障，在刑诉法中也有相应的规定，但是又在多大程度上得到了落实？

记者：十八届四中全会提出，各级党政机关和人民团体普遍设立公职律师，企业可设立公司律师，参与决策论证，提供法律意见，促进依法办事，防范法律风险。按照文件精神，公职律师试点已经在全国各地普遍展开。这次律师法修改是否应当将改革的成果纳入范围之内？

王进喜：我相信一定会纳入律师法的修改。政府法律服务是法治政府建设谋篇布局中的重要一笔，无论是助力日常行政管理，还是服务于政府职能转变，法律服务都将发挥不可替代的作用。要使政府法律服务落到实处，需要国务院以行政法规形式，确立政府法律服务的组织形式、各主体之间的权利义务关系。公职律师队伍建设是对法律服务队伍的进一步整合，是对法律服务资源的进一步合理化配置。

公职律师既是国家公务员又是律师。律师应当具有职业上的独立性，对于公职律师制度而言，保证公职律师的独立性也是这种制度设计的应有之义。保证公职律师独立性的重要体制构建，就是由司法行政机关和律师协会依法对公职律师进行管理、监督和保障、指导。在新的管理体制中，各级领导干部要打破划地盘管人的思维，从法治全局出发，尊重司法行政机关和律师协会对公职律师的管理、监督和保障、指导。

因此，在已经启动的律师法的修改工作中，对公职律师的地位和作用需要以法律形式加以确立和保障，使得各级司法行政机关和律师协会对公职律师的管理、监督和保障、指导有法可依。

尽管目前的律师法还存在这样那样的缺陷，毫无疑问，它已经奠定了中国律师业发展的基本走向和格局。目前，新一轮律师法修改的号角已经吹响，在全国依法治国的大背景下，我们有理由相信，一个律师行业组织法（律师法）、律师权利保障（诉讼法）和律师职业行为法（律师协会行业规范和惩戒规则）三者并驾齐驱的框架将最终形成，推动中国律师业健康发展的车轮滚滚向前。