行政起诉是否超过法律规定期限

安徽：依法抗诉有效化解申请人对抗情绪

来源：检察日报 汪峰　黄骊　张晓华

　　近日，法院采纳检察机关的抗诉意见所作出的一份判决，让一起纠葛了4年之久，经历一审、二审、再审的行政争议画上了句号。

　　房屋征迁引发行政诉讼

　　2016年5月，因道路实施拓宽改造项目建设，陶某、李某等人居住的房屋被划入征迁范围。该房屋系办公用房，2009年，某工业公司将上述房屋分配给陶某、李某等4户居住。但是该房屋无产权证，1986年航拍图无影像资料，也未在规划部门办理任何手续。

　　政府在拆迁过程中致函工业公司，要求其自行拆除上述房屋。因该公司与陶某、李某就拆迁安置补偿问题未达成一致意见，鉴于案涉房屋无任何证照，2016年5月18日，蜀山区城管局作出了《责令改正通知书》，认为陶某、李某等所居住办公用房为违法建设房屋，责令其立即拆除，恢复原状。陶某、李某等人不服，先后向街道办事处和区政府信访并申请信访复查，但处理意见均为：区城管局拆除案涉房屋符合法律规定，且该房屋为工业公司公房，陶某、李某等人不具备对该无证照公房主张权利的主体资格。

　　2018年1月29日，陶某、李某分别起诉至法院，请求确认区城管局作出《责令改正通知书》的行政行为违法并予以撤销。

　　法院一审认为，根据行政诉讼法规定，公民直接向法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起6个月内提出。本案中政府对陶某、李某等作出的信访事项复查意见，明确载明了涉案责令拆除事项，陶某、李某应当知道区城管局作出的行政行为，两人于2018年1月29日提起行政诉讼明显超过法定起诉期限，裁定驳回陶某、李某的起诉。陶某、李某不服，随后上诉、申请再审，也均被裁定驳回。

　　检察监督找准切入点

　　2019年5月，愤愤不平的陶某、李某向合肥市检察院申请监督。他们认为，《责令改正通知书》作出的时间为2016年5月18日，区城管局未告知起诉期限，他们于2018年1月29日提起行政诉讼未超过法定起诉期限。

　　承办检察官受理该案后，立即依法调阅了原审案卷和行政执法卷宗材料，认真听取了有关行政机关办案人员和申请监督人意见，详细了解该案情况。相关证据证明：区城管局作出《责令改正通知书》时确未告知陶某、李某等人诉权和起诉期限，且无相关证据能够证明行政机关在作出行政行为时进行了立案、调查等。

　　检察官认为，该案争议焦点是陶某等申请人提起行政诉讼是否超过法定起诉期限。原审裁定认为起诉期限是6个月，而申请人主张起诉期限为2年，起诉期限如何计算涉及行政诉讼法修改后法律适用的衔接问题。同时，对于法院裁定超过起诉期限的案件，检察机关还需进一步核实行政行为本身的合法性以及申请人实体权利受侵害的情况，而不能仅停留在起诉本身是否“过期”上。经过全面核实，检察官认为行政行为存在违法情形，对申请人的实体权利义务产生实质性影响，对该案进行监督具有实质价值和意义。

　　为准确适用法律，检察官借助智慧检务系统，在对海量裁判文书进行收集分析和审查研判后，准确提炼出检察监督的切入点：即在2015年5月1日行政诉讼法修改实施后至2018年2月8日期间，关于行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人……起诉期限的情况，仍然应当适用《最高人民法院关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》中的相关规定，起诉期限为2年。该案终审裁定适用法律确有错误。

　　此外，检察官认为，如果对行政机关告知和不告知的后果不作区分，一律适用6个月起诉期限，容易出现侵害行政相对人依法行使诉讼权利的现象，既不利于促进行政机关依法行政，也不利于保护行政相对人合法权利。

　　调抗结合化解矛盾纠纷

　　承办检察官认为，虽然当事人诉争的标的是《责令改正通知书》的合法性，但实质上还是拆迁安置补偿行政争议。为化解双方之间矛盾，促进社会稳定与和谐，检察官采用“当调则调，当抗则抗，调抗结合”方法，认真听取行政机关、申请人及其代理律师的诉求和意见，多次组织区大建办、相关居委会等开展面对面协调工作。

　　在协调的同时，合肥市检察院第六检察部召开检察官联席会议对案件进行讨论，并就《责令改正通知书》的合法性等问题作出提请抗诉决定。

　　2019年12月3日，经合肥市检察院提请，安徽省检察院依法向安徽省高级法院提出抗诉。2020年11月20日，该案经再审，法院采纳了检察机关的抗诉意见，并在再审后撤销了区城管局作出的《责令改正通知书》。申请人拿到再审判决书后，在感谢检察机关认真履行职能的同时，也化解了对司法程序的对抗情绪。