作者：赵婷 陆赟 李营斌

一、背景概要

定向增资是商业银行股权管理中的常见事项。随着《中共中央国务院关于完善国有金融资本管理的指导意见》（中发〔2018〕25号）、《国务院办公厅关于印发国有金融资本出资人职责暂行规定的通知》（国办发〔2019〕49号）的陆续发布，部分地方政府已筹划由当地财政部门或其控制的主体入股商业银行。除此之外，商业银行基于调整自身股权结构或筹备上市工作的需要，也计划引入新投资机构。因此，定向增资过程中涉及的监管审批流程及相关问题越发被重视。

由于历史原因，多数商业银行（尤其是城市商业银行）同时属于《企业国有资产交易监督管理办法》第四条[1]规定的国有企业，且股东往往超过200人，故其定向增资将涉及国资委监管、证监会监管、银保监会监管等不同主管部门的法规规定以及对应的审批备案程序。

当定向增资主体涉及国有金融资本管理事项时，政府部门通常有着明确的时间要求，且《资产评估准则－－评估报告》也对评估报告有效期作了明确规定，此外，拟IPO商业银行还需确保在申报基准日之前完成定向增资的所有审批登记程序。特定期限内需同时满足不同主管部门的审批要求，且同时存在多个时间限制，若不能深谙每一个监管事项及其关注重点，极有可能影响定向增资或上市进程，并增加商业银行的各方面成本。

为此，笔者结合近年来服务商业银行的实操经验及体悟，以股东超200人的国有城市商业银行定向增资，引入新国有股东为例，对商业银行定向增资的相关实务问题进行探讨，以期有裨于商业银行定向增资的实务操作。

二、商业银行定向增资主要监管审批流程、涉及的相关问题及实操关注点

根据相关法规规定，国有城市商业银行定向增资涉及国有资产监督管理部门、中国证监会非上市公众公司监管部（以下简称“证监会非公部”）、银行保险监督管理机构（以下简称“银保监机构”）的审批，结合实际操作情况，笔者对各主管部门审批备案流程涉及的相关问题及实操关注点作简要分析。

（一）国有资产监督管理部门

国有资产监督管理部门的审批、备案程序，包括增资方案、非公开协议增资（如有）的审批，以及评估报告的核准或备案。因国有资产监督管理部门的审批要求和审批周期相对明确，一般在整个定向增资过程中最先启动。根据《企业国有资产交易监督管理办法》第四十七条的规定，采取非公开协议增资方式的，需要出具法律意见书。国资监管部门的实操关注点如下：

1. 关于审批、备案的要求

根据《企业国有资产交易监督管理办法》第三十四条、第三十五条规定，国有城市商业银行进行增资一般需由国资监管机构进行审批。同时，根据该办法第三十八条规定，国有城市商业银行需委托具有相应资质的中介机构开展审计和资产评估，以确定公允的增资价格。而《金融企业国有资产评估监督管理暂行办法》第十一条、第十七条又规定，金融企业应在规定期限内将评估报告向财政部门进行核准或备案。

2. 关于进场交易、非公开协议增资的规定

需要注意的是，根据《企业国有资产交易监督管理办法》第二条、第三条的规定，国有城市商业银行增资一般需要在产权交易机构进行，除非符合该办法第四十五条规定的“国有资本布局结构调整需要”或“国家出资企业与特定投资方建立战略合作伙伴或利益共同体需要”[2]，在取得同级国资监管机构批准后，方可以采取非公开协议方式进行增资。对于需要进场交易的国有城市商业银行，需要预留充足时间并提前准备相应流程文件，保证交易合规性。

3. 关于增资方案具体审批部门的提示

在以往实践中，增资方案的审批权限一般在当地国资委，但根据《财政部关于进一步加强国有金融企业股权管理工作有关问题的通知》（财金〔2016〕122号）以及《国务院办公厅关于印发国有金融资本出资人职责暂行规定的通知》（国办发〔2019〕49号）的规定，目前实务中多数省份的审批权限已转移至当地财政部门。故需要提前就该事项与当地财政部门沟通，明确具体审批主体及要求，以顺利推进国资监管部门的审批进度。

（二）证监会非公部

证监会非公部的审批、报告程序，包括发行申请阶段对定向发行股票的批复，和发行完成后就定向发行情况进行的报告。《非上市公众公司信息披露内容与格式准则第4号——定向发行申请文件》《非上市公众公司信息披露内容与格式准则第3号——定向发行说明书和发行情况报告书》均要求律师对这两个程序发表法律意见。证券主管部门的实操关注点如下：

1. 关于定向发行股票申请及发行后报告的要求

证监会与银保监会于2018年3月20日联合发布的《关于股东人数超过200人的未上市商业银行增发股份有关问题的通知》（证监发〔2018〕24 号）（以下简称“24号文”）要求，股东超200人的银行向特定对象增发股份，属于《证券法》规定的“公开发行证券”，除需获银保监会及其派出机构批准外，还应取得证监会的核准。24号文同时明确了商业银行向证监会非公部提交的具体申请文件，在《非上市公众公司监管指引第4号——股东人数超过200人的未上市股份有限公司申请行政许可有关问题的审核指引》的基础上对于商业银行作了特殊规定。《非上市公众公司信息披露内容与格式准则第3号——定向发行说明书和发行情况报告书》第三条则对商业银行定向发行结束后，应按照编制并披露发行情况报告书的内容作了要求。

2. 关于申报证监会非公部的前置程序要求

现有法规并未明确规定申请证监会非公部审批前需要有除发行人内部决议外的其他前置文件或程序。就向证监会非公部申请之前是否应前置取得商业银行当地银保监机构关于增资方案批复的问题，笔者认为，24号文中“除需获银保监会及其派出机构批准外，还应依法取得证监会的核准”的规定，可以作为需要取得前置批复的法律依据支撑。同时，笔者也检索了证监会非公部网站的公开案例，基本可以支持：在银保监部门批复增资方案后，证监会非公部将再行审批同意商业银行定向发行的观点。

3. 关于审批关注点提示

据以往商业银行增资项目的申请案例，在法律意见书中，律师需要对增资价格的确定依据、增资定价公允性、发行对象的股东资格等事项进行论证，并对定向发行方案重要条款的合规性逐项发表法律意见。

（三）银保监机构

银保监机构作为商业银行的主管部门，需要对商业银行增资扩股方案、增资方股东资格、注册资本变更三大事项作逐一审批。因此，银保监机构的审批系商业银行定向增资事项的重要审批环节，对增资整体进程的影响也最大。《中资商业银行行政许可事项申请材料目录及格式要求》第2.2条、第2.4条、第2.5条要求商业银行在开展定向增资业务时，由律师对商业银行的增资扩股方案、增资方股东资格、注册资本变更三大事项发表专项法律意见。银保监机构的实操关注点如下：

1. 关于审批要求

《中国银保监会中资商业银行行政许可事项实施办法》中对银保监机构的审批依据及要求作了明确规定，《中资商业银行行政许可事项申请材料目录及格式要求》亦作了进一步细化规定。

2. 关于主要审批流程的关注要点

（1）商业银行完成内部董事会、股东大会审议流程后，应尽快向银保监机构提起增资扩股方案的审批程序。审批过程中将重点关注增资扩股方案中关于滚存未分配利润的归属等涉及新老股东权益的条款是否存在侵犯中小股东利益等情况。

（2）增资方的股东资格是银保监机构的重点审核事项，需要按照各增资方拟持股比例是否达到城市商业银行增资后总股本1%、5%，以及是否属于境外金融机构入股等情形，向商业银行所在地省银保监局进行审批或备案。

需要注意的是，根据《商业银行股权管理暂行办法》（中国银行业监督管理委员会令2018年第1号）第四条的规定，投资人及其关联方、一致行动人的持股数量应合并计算，并根据合计后首次持有或累计增持商业银行股份总额是否达到1%、5%为标准，分别履行事后报备、事先核准程序；此外，现行有效的《中国银保监会中资商业银行行政许可事项实施办法》仅对境内金融机构、境外金融机构、营利性境内非金融机构入股商业银行规定了明确的资格要求，非该三种类型的主体如拟入股商业银行，需要就股东资格适格性提前与当地银保监机构沟通，如存在审批障碍，需要提前准备更换为适格的增资主体。

（3）在取得股东资格批复后缴款验资，并在银保监局同意变更注册资本后向当地市场监督管理局申请变更登记。银保监局关于注册资本变更的审批程序虽处在整个定向增资的最后阶段，且基本不存在重大法律障碍，但通常需要预留一个月或更久的时间。

结语

国有城市商业银行定向增资事项将涉及多个主管部门审批，实操相对复杂，但若能在开展定向增资前筹划好完整详尽的操作细则及时间表，并在过程中优化调整和统筹安排国资监管部门、证监会非公部、银保监机构相关申请报备工作的进度，则按计划合规完成定向增资亦不是难事。

[注]

[1]《企业国有资产交易监督管理办法》第四条：本办法所称国有及国有控股企业、国有实际控制企业包括：（一）政府部门、机构、事业单位出资设立的国有独资企业（公司），以及上述单位、企业直接或间接合计持股为100%的国有全资企业；（二）本条第（一）款所列单位、企业单独或共同出资，合计拥有产（股）权比例超过50%，且其中之一为最大股东的企业；（三）本条第（一）、（二）款所列企业对外出资，拥有股权比例超过50%的各级子企业；（四）政府部门、机构、事业单位、单一国有及国有控股企业直接或间接持股比例未超过50%，但为第一大股东，并且通过股东协议、公司章程、董事会决议或者其他协议安排能够对其实际支配的企业。

关于国有企业的认定问题，非本文的研究重点，因此不再赘述。

[2]《企业国有资产交易监督管理办法》第四十五条：“以下情形经同级国资监管机构批准，可以采取非公开协议方式进行增资：（一）因国有资本布局结构调整需要，由特定的国有及国有控股企业或国有实际控制企业参与增资；（二）因国家出资企业与特定投资方建立战略合作伙伴或利益共同体需要，由该投资方参与国家出资企业或其子企业增资。”

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