四川英特信律师事务所

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来源：四川英特信律师事务所——投并购事业部

最近几年的PPP项目，一直是投资市场的热题，所谓PPP，通俗地说就是政府和社会资本投资达成的一种合作伙伴关系，就是政府和社会资本一块儿出钱，去做某个公共项目。这样公私合作的新模式，政府主要减轻了财政负担，而对于社会资本来讲，则有了政府的背书，降低了投资风险，某些时候还能融到“便宜的钱”。PPP模式的产生，有利于快速落实公共项目，改善居民生活环境，也能够推动基础设施建设，拉动经济增长，但是新生事物的发展总有矛盾产生，通过几年的野蛮发展，PPP项目的运行也出现可许多问题，国家也陆续颁布了规范相应项目的政策文件，2019年3月8日在等待半年之后，财政部关于政府和社会资本合作（PPP）模式规范性文件终于正式出台，即《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》，该意见首次明确了规范的PPP项目六大条件，三个要求，和10％的红线。在这种背景下，本文拟以社会资本投资者的角度，探析一下PPP项目前期了解、其后进入、最终实施退出的一些问题，希望对于当前PPP项目的发展有所帮助。

投资初见面—了解PPP

一、基本概念

PPP是一个动态的、不断演变进化的概念范畴。实践中，不同国家、组织、专家学者对于PPP的概念有不同的解读，关于PPP尚没有一个公认的定义。我国政府将PPP模式译为“政府和社会资本合作模式”：

1、财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）规定PPP模式“是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。”。

2、国家发改委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）规定PPP模式是指“政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系”。

3、国务院办公厅在转发《财政部、发展改革委、人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发[2015]42号）中对PPP模式的内涵作出了更为明确的定义，意见指出PPP模式“是政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。政府和社会资本合作模式有利于充分发挥市场机制作用，提升公共服务的供给质量和效率，实现公共利益最大化。

二、PPP的适用范围：

国家发改委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）规定PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。

燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施；

公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施；

医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目；

以及水利、资源环境和生态保护等项目均可推行PPP模式。

各地的新建市政工程以及新型城镇化试点项目，应优先考虑采用PPP模式建设。

三、PPP的分类

1、外包类

PPP项目一般是由政府投资，私人部门承包整个项目中的一项或几项职能，例如只负责工程建设，或者受政府之托代为管理维护设施或提供部分公共服务，并通过政府付费实现收益。

2、特许经营类

项目需要私人参与部分或全部投资，并通过一定的合作机制与公共部门分担项目风险、共享项目收益。项目的资产最终归公共部门保留，因此一般存在使用权和所有权的移交过程，即合同结束后要求私人部门将项目的使用权或所有权移交给公共部门。

3、私有化类

PPP项目则需要私人部门负责项目的全部投资，在政府的监管下，通过向用户收费收回投资实现利润。

四、PPP项目实施流程

1、项目前期准备阶段包括项目发起与项目准备。

2、项目招投标实施阶段。包括协议编制、竞争性程序、签署协议三个部分。

3、项目实施阶段。包括项目建设和项目运营两个部分。

4、合同终结阶段。包括项目移交和项目公司解散等内容。

五、项目库类型

储备项目、执行项目、示范项目

1、经省级财政部门审核满足上报要求的，列为储备项目。

2、编制项目实施方案，通过物有所值评价、财政承受能力论证，并经本级政府审核同意的，列为执行项目。

3、通过中央或省级财政部门评审并列为中央或省级示范项目的，列为示范项目。

六、PPP项目特征

1、伙伴关系。

政府与社会资本之间形成公私长期合作伙伴关系，双方存在共同的目标：在某个具体的项目上，以最少的资源，实现最多最好的产品或者服务的供给。政府和社会资本分别以此目标实现公共利益和自身利益的追求。

2、利益共享。

利益共享是伙伴关系的基础之一，因PPP项目带有公益性质，不以利润最大化为目的，因此不允许社会资本方在执行过程中取得超额利润。在PPP项目中，共享利益包括共享PPP的社会成果以及使社会资本取得相对平和、长期稳定的投资回报。

3、风险共承担

风险分担是伙伴关系的另一个基础，在PPP项目中，政府方主要承担法规、政策和最低需求等方面的风险，社会资本承担项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险。

投资双决选—进入PPP项目

一、投资者进入项目前关心事项

1、项目背景情况：主要关心项目是否能否入库，是否规范合法，有无被清理的风险性，政府财政支持的情况等。

2、项目招投标细节：包括与招投标相关的文件的获取；投标活动的参与；合同内容，如投资回报率的计算方式与支付方式；政府方违约责任；项目停建或变更的处理；投资协议的具体签订，如政府方股东代表在合资公司是否有一票否决权，哪些事项需要报政府方批准。

3、项目前期细节：土地情况；周边群众关系，报建、环评准备等配合。

二、PPP项目招投标全流程事项及时间节点要求

1、资格预审公告、招标公告——资格预审文件或者招标文件的发售期不得少于5日

2、提交资格预审申请文件——自资格预审文件停止发售之日起不得少于5日。

（PPP项目：提交资格预审申请文件的时间自公告发布之日起不得少于15个工作日。）

3、异议——提交资格预审申请文件截止时间2日前提出／投标截止时间10日前提出。

4、招标文件澄清及修改——提交投标文件截止时间至少十五日前。

5、撤回投标——在投标截止时间前书面通知招标人。

6、投标文件截止——自招标文件开始发出之日最短不得少于二十日。

7、投标有效期。

8、评审报告送交采购人及公告——自评审结束之日起2个工作日内。

9、采购结果确认谈判。

10、签署确认谈判备忘录——预中标、成交社会资本确定后10个工作日内。

11、公示——预中标、成交社会资本确定后10个工作日内。

12、异议——公示期间提出。

13、公告并发中标通知书——公示期满无异议后2个工作日内。

14、签订合同——中标、成交通知书发出之日起三十日内。

15、公告——采购合同签订之日起2个工作日内。

16、备案——采购合同自签订之日起七个工作日内。

17、退还投标保证金——最迟应当在书面合同签订后5日内。

三、关于废标

1．有效投标人不足三家。

有效投标人是指符合本法规定条件的供应商或者符合投标文件规定并作出实质性响应的供应商。有效投标人不足三家，就没有达到采用招标采购方式的基本要求，表明竞争性不强，难以实现招标目标。

2．采购的公正性受到影响。

在采购活动中，有可能发生下列情形：采购人与供应商为排挤其他供应商而串通；供应商之间相互串通，哄抬价格或者排挤其他供应商；招标文件明显有歧视性条款；招标活动受到了外界强烈干扰等。上述这些情形破坏了招标要求的公正、公平的环境，如果继续下去，将严重损害有关当事人的利益。

3．投标报价均超过了采购预算。

招投标法法第六条和第三十三条规定，政府采购应当严格按照批准的预算执行，其中就包括政府采购项目不得突破预算额度。换句话说，就是批准的政府采购项目预算是采购支付的最高限额。一旦各投标人的报价都超过了采购预算，表明投标人的要价超过了采购人的支付能力，采购人不能签订采购合同，为避免不必要的经济纠纷，应停止招标活动。

4．采购任务取消。

政府采购项目一经确立，原则上讲必须开展，不能取消。但在特定情况下，已经确立的采购项目或者已经开始招标的采购项目，必须取消。

资格条件、商务条件不服等其他自身原因。

投资亲体验—运行PPP项目

运营中重点关注的两个事宜

（一）项目融资方式

1、政府引导基金融资

母基金的出资人为省财政、金融机构或行业社会资本，母基金再投资到多个当地政府（市、县政府）发起并与金融机构及行业社会资本共同组建的PPP子基金中，投向当地项目。

2、信托融资

现在信托公司对PPP项目的融资方式，剔除政府的担保及兜底后，主要还是以信托贷款和信托计划直接融资两种方式为主。

（1）信托贷款

在PPP项目建设期，信托公司通过发行信托计划向项目公司提供直接贷款。

（2）信托计划融资

信托公司可以设立信托计划，通过股权投资的方式投入项目公司。

除直接投资外，信托公司还可以通过间接投资的方式对PPP项目进行投资。

3、专项资产管理计划

专项资产管理基金即资产支持专项计划，就是我们所谓的资产证券化。资产证券化由证券公司主导，证券公司及基金管理子公司作为计划管理人设立并管理资产支持计划（SPV），然后通过证券交易所及私募产品报价与服务系统挂牌、转让。

4、保险资金融资

保险资金投资PPP项目，是指保险资产管理公司等专业管理机构作为受托人，发起设立基础设施投资计划，面向保险机构等合格投资者发行受益凭证募集资金，向与政府方签订PPP项目合同的项目公司提供融资。

5、其他方式（银行贷款和债券）

PPP项目可以通过固定资产贷款、流动资金贷款、银行授信、银团贷款等方式获得融资。相比其他社会资金，银行贷款成本低，期限灵活，且PPP项目有政府背书，也更容易拿到政策性银行的低成本资金。

此外，PPP项目还可以发行债券融资，可以发行公司债、企业债、资产支持票据、项目收益债融资等等债券融资方式。成熟的、有稳定现金流的PPP项目，可以采用项目收益债融资的方式。

（二）关于ppp项目再谈判

1、新政之下，PPP再谈判势在必行

2017年年末，为防止PPP异化为新的融资平台、坚决遏制隐性债务风险增量，财政部出台了《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（以下简称“92号文”）；为规范中央企业有序参与PPP项目并有效防范经营风险，国资委发布了《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》（以下简称“192号文”）。

2018年，财政部又相继出台了《财政部关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知》，《财政部关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》（以下简称“23号文”），以及《财政部关于印发<预算稳定调节基金管理暂行办法>的通知》。

2019年，财政部《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》财金【2019】10号。

这些政策文件的出台，对PPP项目的实施做出了较多的限制，因此如何对可能被清理出库的项目进行整改，以及如何有效解决项目资本金融资问题等，都需要社会资本方与政府进行再谈判。

2、再谈判的概念

再谈判主要是指在PPP合同签订后，由于原合同设计存在漏洞或突发事件造成重大影响等，合同双方在覆盖范围、服务标准、利益分配、投资责任等方面上产生分歧而进行的再次谈判。

3、触发再谈判的情形

第一，合同不完备。一方面，PPP项目结构复杂、合作期长，难以在磋商阶段识别全部风险；另一方面，由于签署的PPP合同不得背离采购文件的实质性内容，社会资本方在签订合同时不能就PPP合同条款提出实质性修改意见，难以实现充分有效的合同谈判。

第二，外部环境的重大变化。由于PPP项目历时较长，经济、政治及不可抗力等外部环境都可能发生始料不及的变化。

第三，当事人的机会主义行为。一方面，政府方在编制项目文件和招选社会资本方时可能缺乏经验，导致PPP合同存在瑕疵；另一方面，可能存在社会资本方压低价格获取PPP项目的现象，不具可持续性的报价最终仍需要通过再谈判的方式加以调整。

4、再谈判的正当性

（1）政策文件的指引

《财政部关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金[2014]156号）中明确规定了“兼顾灵活”的PPP合同管理核心原则，指出鉴于PPP项目的生命周期通常较长，在合同订立时既要充分考虑项目生命周期内的实际需求，保证合同内容的完整性和相对稳定性，也要合理设置一些关于期限变更（展期和提前终止）、内容变更（产出标准调整、价格调整等）、主体变更（合同转让）的灵活调整机制，为未来可能长达20-30年的合同执行期预留调整和变更空间。这一政策文件说明可以对PPP合同进行一定的调整。

（2）法律依据：情势变更原则

《合同法解释（二）》第二十六条明确规定：“合同成立以后客观情况发生了当事人在订立合同时无法预见的、非不可抗力造成的不属于商业风险的重大变化，继续履行合同对于一方当事人明显不公平或者不能实现合同目的，当事人请求人民法院变更或者解除合同的，人民法院应当根据公平原则，并结合案件的实际情况确定是否变更或者解除”。由于PPP合同在时间和内容上具有复杂性和不确定性，因此根据该解释第二十六条来明确存在再谈判义务，不仅符合维护交易、保障公共利益的立法价值取向，而且也有利于解决当前PPP领域存在的众多问题。

二、PPP项目运行的流程事项及要点

（一）项目执行

1、项目公司设立

（1）社会资本可设立

（2）政府可指定相关机构参股

2、融资管理

（1）社会资本或项目公司负责融资

（2）财政部门和项目实施机构监督管理

（3）未按照合同约定完成融资的，政府可提取履约保函直至终止项目合同；遇系统性金融风险或不可抗力的，可协商修订合同中相关融资条款

（4）债权人直接介入：出现重大经营或财务风险，威胁或侵害债权人利益时，债权人可直接介入协议或条款，要求社会资本或项目公司改善管理等

3、绩效监测与支付

（1）项目实施机构应监督社会资本或项目公司履行合同义务，定期监测项目产出绩效指标，编制季报和年报，并报财政部门（政府和社会资本合作中心）备案

（2）政府支付

（3）利益分享、奖励和惩处

4、合同履约管理

（1）应急管理：社会资本或项目公司违反项目合同约定，威胁公共产品和服务持续稳定安全供给，或危及国家安全和重大公共利益的，临时接管

（2）合同修订、违约、争议解决

5、中期评估

（1）时间：每3-5年

（2）内容：重点分析项目运行状况和项目合同的合规性、适应性和合理性

（3）目的：及时评估已发现问题的风险，制订应对措施，并报财政部门备案

（二）项目移交

1、移交准备

（1）组建项目移交工作组：确认移交情形和补偿方式

（2）移交形式：包括期满终止移交和提前终止移交

（3）补偿方式：包括无偿移交和有偿移交

（4）移交内容：包括项目资产、人员、文档和知识产权等

（5）移交标准：包括设备完好率和最短可使用年限等指标

2、资产评估与性能测试

（1）进行资产评估，作为确定补偿金额的依据

（2）性能测试结果不达标的，移交工作组应要求社会资本或项目公司进行恢复性修理、更新重置或提取移交维修保函

3、资产交割

（1）项目相关合同转让

（2）技术转让

4、绩效评价

项目移交完成后，应进行绩效评价并公开评价结果，一个PPP项目的生命周期即正式结束。

投资现实论—PPP案例

一、北京地铁4号线项

（一）项目概况

北京地铁 4 号线是北京市轨道交通路网中的主干线之一，南起丰台区南四环公益西桥，途经西城区，北至海淀区安河桥北，线路全长 28.2 公里，车站总数 24 座。4号线工程概算总投资 153亿元，于 2004 年 8 月正式开工，2009 年 9 月 28 日通车试运营，目前日均客流量已超过 100 万人次。

（二）运作模式

1、具体模式

4 号线工程投资建设分为 A、B 两个相对独立的部分：A 部分为洞体、车站等土建工程，投资额约为 107 亿元，约占项目总投资的 70%，由北京市政府国有独资企业京投公司成立的全资子公司四号线公司负责；B 部分为车辆、信号等设备部分，投资额约为 46 亿元，约占项目总投资的 30%，由 PPP 项目公司北京京港地铁有限公司（简称“京港地铁”）负责。京港地铁是由京投公司、香港地铁公司和首创集团按 2:49:49 的出资比例组建。

2、实施流程

4 号线 PPP 项目实施过程大致可分为两个阶段，第一阶段为由北京市发改委主导的实施方案编制和审批阶段；第二阶段为由北京市交通委主导的投资人竞争性谈判比选阶段。经市政府批准，北京市交通委与京港地铁于 2006 年 4 月 12日，正式签署了《特许经营协议》。

二、贵阳南明河治水项目

（一）贵阳市南明河水环境综合整治情况

1、南明河水环境综合整治项目二期工程主要目标为新建南明河流域污水处理厂及配套管网，从源头控制水质，完善生态修复，投资约20.7亿。

2、中信水务、中信建设、中信咨询、中信银行等中信联合体作为本项目的社会资本。

3、贵州北控水务环境产业有限公司是建设该项目而成立的市场化主体，获得该项目污水处理特许经营权。

4、中信银行为SPV公司提供14亿元固定资产贷款，项目建设期项目公司不偿还贷款本金，仅支付利息，项目运营期项目公司分年偿还贷款本息。

5、项目公司收入主要来源于污水处理费，自身现金流不足以还款的部分由政府财政部支持。

（二）融资机构图

（三）借鉴意义

1、市政府长达半年的可行性论证，引入第三方咨询机构，根据不同的企业内部收益率、服务年限等测算多套财务方案，协助编制了PPP项目实施方案。最终确定PPP项目米用“特许经营＋政府购买河道服务”的组合模式，配套中长期的财政预算安排，平衡项目投资及收益。

2、“中信联合体”的集固协同效应和社会资本杠杆作用同时发挥，通过“境内＋境外”、“银行＋投行”的融资模式，得到了中信银行长达十年期基准优惠利率的14亿元人民币融资支持，最大限度降低了融资成本。

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