尚权推荐丨吴羽：中国特色法律援助制度论纲

摘要

中国特色法律援助制度是“以人民为中心”为宗旨，以尊重和保障人权、维护社会公平正义以及遵循公开、公平、公正为主要原则。中国特色法律援助制度的基本框架表现为：法律援助的国家责任定位、法律援助工作机构的双轨制运行模式、法律援助提供模式的多元化发展、社会力量参与的补充作用以及法律援助质量保障的核心追求。中国特色法律援助制度实施与完善的主要路径是：追求法律援助全覆盖的发展愿景、强化法律援助专门机构和专职服务人员队伍建设、落实政府购买法律援助服务制度、制定科学的法律援助质量标准体系以及解决法律援助经费保障机制短板。

关键词：中国特色法律援助制度；《法律援助法》；“以人民为中心”；法律援助服务质量

公民的经济条件有所差异，为避免因贫富差距而导致司法差别对待，通过建立法律援助制度为贫困者或特殊案件中的当事人提供免费的律师法律服务成为基本方案。20世纪90年代初时，法律援助对我国绝大多数人而言是一个陌生的概念，我国现代意义上的法律援助制度是采取自上而下的方式设立。1995年11月9日，广州市法律援助中心成立，这是我国最早设立的法律援助机构；1996年12月18日，司法部法律援助中心的成立成为我国法律援助制度建立的标志性事件；2008年司法部法律援助工作司成立，我国法律援助工作机构迈向双轨制运行模式。截至2018年底，全国法律援助管理机构数为1020个、法律援助机构数为3281个。同时，从法制保障层面看，1997年《刑事诉讼法》首次对法律援助作出原则性规定；2003年9月1日实施的《法律援助条例》是我国第一部专门规定法律援助的行政法规，它确立了法律援助制度的基本框架，强化了司法行政领域中法律援助工作的规范化运行；2022年1月1日施行的《法律援助法》是我国第一部专门规定法律援助的国家法律，也是中国特色法律援助制度形成的重要标志，从此法律援助工作进入“国家法时代”。《法律援助法》是一部“法良意美”的法律，如能得到真正的落实与执行，必将进一步推动中国特色法律援助制度的发展，从而更好地维护公民的合法权益。但也必须指出，随着我国经济社会的不断发展，人们对高质量的法律服务需求与日俱增，中国特色法律援助制度的发展也面临新的挑战。本文将阐释中国特色法律援助制度的宗旨、基本原则以及基本框架，在此基础上探讨中国特色法律援助制度的实施与完善问题。

一、中国特色法律援助制度的宗旨与原则

法律援助是公共法律服务的组成部分，“以人民为中心”是中国特色法律援助立法与实践的必然要求，也是中国特色法律援助制度最大特色和优势所在。显然，我国法律援助范围的不断扩大是“以人民为中心”思想的逻辑结果，让更多的人受惠于法律援助，更能表明法律援助的“人民性”。就刑事法律援助范围而言，1997年《刑事诉讼法》规定的通知辩护仅限于审判阶段被告人可能被判处死刑的刑事案件，《法律援助法》将其扩展至侦查、审查起诉阶段犯罪嫌疑人、被告人可能被判处无期徒刑、死刑的刑事案件，而且死刑复核案件被纳入法律援助的范围，值班律师的法律帮助服务也覆盖于所有犯罪嫌疑人、被告人。就民事行政法律援助而言，《法律援助法》首次规定了免于经济困难条件审查的事项范围。从实践层面看，2003年全国共办理法律援助案件166433件；2018年则达到1452534件。《法律援助法》规定的其他诸多制度也体现了“以人民为中心”的思想。例如，公民获得法律援助需先行申请，但经济困难证明条件较为繁琐，从而加大了公民获得法律援助的难度，《法律援助法》规定了信息共享查询和个人诚信承诺两种经济困难状况的核查方式，经济困难审查从“证明审查制”转变为“说明核查制”，这大大降低了公民获得法律援助的难度。又如，《法律援助法》还规定了先行提供法律援助、为特定群体提供便利服务、委托辩护优先等制度。

遵循“以人民为中心”的宗旨，中国特色法律援助制度的基本原则包括：其一，尊重和保障人权原则。司法活动关涉公民的生命权、自由权、财产权等重要权利，司法人权构成人权的重要组成部分，法律援助是实现公民司法人权的重要制度设计。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》将“完善法律援助制度”作为“完善人权司法保障制度”的重要内容，中国特色法律援助制度是以尊重和保障人权为基本原则。其二，维护社会公平正义原则。只有社会公平正义，社会才能和谐稳定，而实现社会公平正义，应以司法公正为前提和基本保障。在刑事司法活动中，被追诉者往往无法自行进行有效辩护，律师对他们而言是“必需品”，我国刑事法律援助制度旨在保障没有委托辩护律师的被追诉者的权利，从而最大限度地避免冤假错案的发生，维护司法公正，促进社会公平正义。其三，遵循公开、公平、公正原则。公开原则主要是指有关法律援助的规范性文件应予以公开，法律援助案件的办理、考核、监管、经费使用等事项也应予以公开；公平原则意味着任何公民依法平等地享有获得法律援助的机会，不能因身份、经济条件、民族等因素受到区别对待；公正原则要求法律援助工作人员秉持客观公正的立场，保障公民依法获得法律援助。公开、公平、公正原则紧密相联，要实现公平、公正，离不开公开。

二、中国特色法律援助制度的基本框架

在不到30年的时间里，中国特色法律援助制度已然建成，其在保障公民合法权益、维护社会公平正义方面发挥了重要的作用。中国特色法律援助制度是一个系统性的制度体系，其基本框架主要体现如下：

第一，国家作为法律援助的责任主体。“法律援助的责任归属，决定着建立和实施这一制度的一些带有根本性的重大问题。”在法律援助制度体系中，国家责任具有统领性的作用。从世界范围看，法律援助经历了由律师慈善举动到国家责任的转变过程。20世纪90年代末，我国司法部法律援助中心在起草法律援助法草案时，已认识到法律援助属于国家责任，最终《法律援助条例》规定法律援助属于政府责任，虽然缩限了法律援助责任主体的范围，但首次将法律援助定位为政府责任仍意义深远，这使人们认识到法律援助既是政府责任也是公民权利。但是，随着法律援助工作的深入开展，政府责任的定位也引发两个较为突出的问题：一是法律援助属于系统性工作，需要国家各相关机关的参与，政府责任的定位使法律援助工作的有效开展受到一定的限制；二是政府责任的定位使法律援助经费无法得到充分保障。《法律援助法》明确规定法律援助属于国家责任，这是法律援助制度本质的体现，也将极大地推动我国法律援助事业的发展。一方面，国家责任意味着权力机关、行政机关、司法机关都负有保障法律援助实施的义务，这既要求法律援助工作机构与其他相关行政机关（如财政部门、编制部门等）应保障法律援助的实施，也要求公检法机关应保障刑事法律援助的实施（如告知、通知、转交等义务，以及不得限制当事人委托律师的权利等）。另一方面，国家责任有助于保障法律援助经费的投入，甚至可以认为提供充分的法律援助经费是国家主体责任最为重要的体现。另外，诸如完善法律援助服务质量体系、加强法律援助信息化建设、提供法律援助工作场所、开展法律援助宣传等都是国家责任的题中应有之义，“国家责任理念不是空洞的概念，而是有血有肉的制度实体”。

第二，法律援助工作机构的双轨制运行模式。法律援助工作机构是开展法律援助的基本保障，我国逐渐形成了“法律援助机构”和“法律援助管理机构”的双轨制运行模式。但受各种因素的影响，法律援助工作机构存在的问题也日益凸显。其一，法律援助机构性质不一。我国法律援助机构设立之初就面临性质不统一的问题，当时在政府部门内新增机构较为困难，国家法律援助中心只能采取事业单位的性质。此后，为控制行政体制过度膨胀，许多地方在原则上不新增行政机构和行政编制的情况下，不得不背离职能决定机构的逻辑起点，成立了大量事业性质的法律援助机构。目前法律援助机构的性质包括行政性质、参照公务员管理的事业单位以及全额拨款事业单位三种情形。由于法律援助机构受理、审查法律援助申请，属于行政给付行为，事业单位性质的法律援助机构履行行政性质职能的政府行为似乎并不合理。其二，法律援助机构的弱化倾向。在制定《法律援助条例》时，考虑到法律援助机构设置的现状，既对现有法律援助机构从法律上进行确认，又要给地方政府自主决定法律援助机构的布局和数量留下空间和余地，《法律援助条例》规定司法行政部门“根据需要”确定法律援助机构，但近年来机构改革对法律援助机构冲击很大，一些地方已经不存在法律援助机构，还有一些地方在琢磨取代它，变换名称。据统计，2020年全国有法律援助机构2651个，同比减少6%，且减少的主要是县（区）法律援助机构。其三，法律援助机构与法律援助管理机构之间的职能定位不清。法律援助管理机构是在法律援助机构之后出现的，当初的定位是法律援助机构负责实施，法律援助管理机构负责管理，“另行成立的法律援助工作司被赋予了监管职责，但法律援助中心的历史问题被搁置，必然与司法部法律援助中心及地方法律援助中心，共同负责法律援助管理工作”，此后各地方纷纷在司法行政部门内设法律援助管理机构。然而，这两个机构在一些地方互相牵制、掣肘，不仅未能提高法律援助效率，反而适得其反；一些地方出现了“两块牌子，一个班子”的现象，因而不乏主张取消法律援助管理机构的呼声。针对上述问题，《法律援助法》从两个方面加以解决：一是明确规定县级以上人民政府司法行政部门“应当”设立法律援助机构，即司法部、省、市、县四级司法行政部门都必须设立法律援助机构，这属于刚性要求。二是调整法律援助管理机构的职责，即将法律援助管理机构的监督和管理职责调整为指导和监督职责，从“管理”到“指导”是非常大的转变，意在实现“管办分离”，由此法律援助管理机构应立足于宏观职能，如制定规范性文件和政策、发布指导性案件以及开展标准化建设、实施监督等；法律援助机构具体负责组织实施法律援助工作，二者定位和职责有所不同，应各司其职。

第三，法律援助提供模式的多元化发展。法律援助服务人员在何种形式下提供法律援助服务涉及法律援助的提供模式，根据法律援助国家责任的定位，法律援助提供模式分为两种基本模式：一是国家既是法律援助的“提供者”，又是法律援助的“生产者”，即国家通过自己的雇员直接为受援人提供法律援助；二是国家是法律援助的“提供者”，但不直接“生产”法律援助，即国家采取购买律师法律服务的方式间接为受援人提供法律援助。基于提供更多更好的法律援助和实现控制法律援助成本的双重考量，直接提供与间接提供相结合的多元化法律援助提供模式成为时代潮流。当前，我国法律援助提供模式包括两种基本情形：一是法律援助机构工作人员为受援人提供法律援助。《法律援助条例》规定法律援助机构可以安排本机构工作人员办理法律援助案件，这在很大程度上是因当时很多地方的律师资源有限。在制定《法律援助法》时，有意见认为法律援助机构既负责监督管理，又直接提供法律援助的做法不妥。换言之，法律援助机构工作人员既是裁判员又是运动员。但是，与社会律师相比，专职律师投入法律援助的主动性、使命感更强；专业性更强；追求更好的结果。从域外实践看，专职法律援助律师提供法律援助是普遍的做法。2006 年日本法律援助中心首次确立了专职律师制度，意在解决律师缺乏地区的法律服务供给；世界范围受到广泛采用的公设辩护人制度也是一种典型的专职律师模式。目前我国仍有不少地区社会律师资源有限，允许符合条件的法律援助机构工作人员提供法律援助实有必要，这也是国家直接提供法律援助的方式。因此，专职律师模式不仅不能弱化，更不能取消，反而需要加强，并逐步朝专业化的方向发展。对此，《法律援助法》再次肯定了法律援助机构工作人员可以为受援人提供法律援助。二是社会律师为受援人提供法律援助。社会律师提供法律援助主要采取行政指派的方式，这也是当前我国最主要的法律援助提供模式。受指派的社会律师获得的是法律援助补贴，法律援助补贴属于基本成本费用，不具有市场属性，低法律援助补贴与法律援助服务质量不佳之间存在很大的关联性，“法律援助补贴问题已经成为制约法律援助发展的结构性矛盾”。对此，《法律援助法》既规定了法律援助补贴应动态调整、免征增值税和个人所得税等举措；还规定了政府采购法律援助制度，这为法律援助提供模式的创新发展指明了方向。与传统法律援助提供模式相比较，政府购买法律援助服务契合了建设服务型政府的目标，有助于推进政府治理能力现代化，同时作为承接方的社会律师与购买方居于平等地位，有助于提升社会律师的地位、维护其权益。

第四，法律援助社会参与的补充作用。法律援助既属于国家责任，同时也具有社会性，开展法律援助离不开社会力量的参与。20世纪90年代初时，我国一些大学就开始成立高校法律援助组织。当前，群团组织、事业单位、社会组织乃至法律援助志愿者已成为法律援助事业中不可忽视的力量，我国也形成了“国家保障与社会参与”相结合的法律援助运作模式。当然，法律援助属于国家责任，国家居于主导地位，社会参与定位为补充作用，如果将社会参与作为法律援助的主导力量，则无疑是本末倒置。据统计，2018年全国共办结诉讼案件824541件，办结非诉讼案件263563件，其中法律援助志愿者办案量仅为6234件；2019年全国法律援助经费投入总额近30亿元，其中财政拨款额29.7亿元，占经费总额的99.3%，社会捐助、行业奉献等占经费总额的0.7%。上述数据客观反映了社会力量在法律援助工作中的补充性作用，“社会参与力量毕竟有限，国家保障才是根本”。当然，这表明鼓励更多的法律援助志愿者以及吸纳更多的社会资金参与我国法律援助事业仍有很大的发展空间。

第五，法律援助的核心目标是保障法律援助服务质量。法律援助质量是法律援助的生命线，也是法律援助可持续发展的前提。在法律援助制度建立初期，人们关注的是法律援助的“有”和“无”，即追求法律援助的普遍性；当前人们关注的是法律援助的“好”与“坏”，即追求法律援助的有效性。对受援人而言，其在诉讼活动中应当获得有效的法律帮助，而不论为其提供法律帮助的是委托律师还是法律援助律师。受援人只有获得有效的法律援助服务，其所享有的法律援助权才能从法律上权利转变成实际意义上的权利；如果受援人获得的是不称职的法律援助服务，其无异于未获得法律援助或者至多是形式上获得法律援助。当然，法律援助质量保障体系则是一个系统工程，诸如法律援助制度的宗旨和原则、工作机构、服务人员、实施程序、经费制度、监督管理、法律责任等都直接或间接地影响着法律援助质量。例如，法律援助质量与法律援助报酬大体成正比，由于很多国家无法真正做到采用市场价格购买法律援助服务，因而法律援助质量总体上要低于委托律师的法律服务质量，所以健全法律援助经费保障制度就极为重要。又如，法律援助机构及其工作人员、律师事务所及律师等违反法律援助义务应承担相应的法律责任，从而在反向上促使相关机构和人员积极履责，确保法律援助量。再如，法律援助服务质量标准是法律援助质量保障体系建设中的关键环节，法律援助律师为受援人与委托律师为委托人提供的法律援助服务质量标准应当是一致的，如果对二者予以区别对待，法律援助制度必然要面临虚伪性的质疑。我国一直重视法律援助质量保障体系建设，实践中案卷检查、庭审旁听、回访受援人、征询办案人员意见、专家评估等是较为常用的质量监督措施。司法部也积极推动法律援助案件标准化建设，先后发布了《全国刑事法律援助服务规范》《全国民事行政法律援助服务规范》《刑事法律援助案件质量同行评估规则》《民事行政法律援助案件质量同行评估规则》等规范性文件，从而明确了法律援助服务的办理程序、服务内容、服务标准、服务质量控制以及质量评估等内容。从某种意义上而言，《法律援助法》的大多条文都以保障法律援助服务质量为目标。总之，中国特色法律援助制度已经由“从无到有”向“从有到优”的方向转变，其核心目标旨在满足人民日益增长的高质量法律援助服务的需求。

三、中国特色法律援助制度的实施与完善

落实《法律援助法》确立的新制度并非易事。例如，律师资源跨区域流动机制意在解决法律服务资源相对短缺地区对法律援助的需求问题，该制度的落地还要在实践中继续探索；又如，通知辩护扩展至死刑复核案件，但该通知辩护情形以被告人申请为前提，如何构建权利告知义务机制就极为关键；再如，信息共享查询和个人诚信承诺的经济困难核查制是对很多法律援助机构而言是非常大的挑战，因而法律援助的信息化、智能化建设需要及时跟进，等等。本文主要从宏观或中观的角度探讨中国特色法律援助制度的实施与完善的问题，并择其要者分析如下：

第一，追求法律援助全覆盖的发展愿景。法律援助制度是“以人民为中心”法治思想和共享发展理念的重要体现，新时代法律援助制度的发展要让更多需要法律援助的人享受更有质量的法律援助服务。基于“以人民为中心”和共享发展的要求，法律援助范围应逐步扩大甚至全覆盖，这也是中国特色法律援助制度的重要表征。其一，就刑事法律援助而言，我国应朝刑事法律援助全覆盖的方向发展。当前推行刑事案件律师辩护全覆盖，其实质是刑事法律援助全覆盖；认罪认罚程序改革能否深入推进也与刑事法律援助范围的大小直接相关。近期而言，刑事法律援助覆盖于犯罪嫌疑人、被告人可能被判处 3 年甚至1年以上有期徒刑的案件；远期而言，刑事法律援助覆盖于犯罪嫌疑人、被告人可能被判处有期徒刑以上的案件甚至是所有犯罪嫌疑人、被告人。其二，就民事行政法律援助而言，作为公共法律服务的基础，民事行政法律援助服务与普通民众能否打得起官司息息相关。民事行政法律援助主要包括事项范围和经济困难两个条件，近来已有主张取消法律援助事项范围限制的倡议，而放宽经济困难标准也是基本共识，如主张以“支出型贫困”为经济困难标准等。从全国层面看，短期内取消事项范围限制或放宽经济困难标准尚不具有可行性，但在一些经济发达且律师资源较为丰富的地区，可以考虑规定更为宽松的申请标准，让民事行政法律援助惠及更多的人。

第二，强化法律援助专门机构和专职服务人员队伍建设。一方面，法律援助事业成功与否与法律援助专门机构密切相关，依法设立法律援助机构是确保法律援助工作开展的基本保障。法律援助属于民生工程，法律援助工作主要在县（区）层面展开，如2020年全国法律援助机构共办理法律援助案件140万件，其中县（区）法律援助机构办案占比70%。因此，只有将法律援助机构设立在县（区）层面，才可能使更多的人受惠。在一定程度上，法律援助的利用率取决于基层法律援助机构的设立情况，因此之前撤销或裁并或尚未设立法律援助机构的县（区）应及时恢复或设立法律援助机构。同时，针对法律援助机构性质的不统一，在法律援助管理机构出现之前，就有设置单一系统模式的行政性法律援助机构的建议，法律援助机构可以朝以行政性质为主的方向发展。而且法律援助机构与法律援助管理机构应分开运作，不能合署办公，以维护法律援助机构的合法性与公信力。另一方面，我国法律援助机构的工作人员可以办理法律援助案件，据此法律援助机构人员可以分为管理职能的人员和服务职能的人员，后者专门办理法律援助案件，类似于域外的公设辩护人。在条件允许时，可以考虑组建专职律师办公室或公设辩护人办公室，公设辩护人办公室专门从事法律援助服务，尤其是刑事法律援助服务，甚至可以设立专门从事未成年人案件、重罪案件等专门性的公设辩护人办公室，以提升法律援助服务的专业性。专职律师除来源于法律援助机构符合条件的人员外，可以向社会招录或者签约社会律师专职从事法律援助。

第三，落实政府购买法律援助服务制度。政府购买法律援助服务主要围绕谁来购买、向谁购买、如何购买、如何监督履行、如何评估服务质量等环节展开，其主要采用竞争性投标的缔约方式和固定价格模式，并采取合同式管理方式。在采用政府购买法律援助服务时，政府应成为“精明的购买者”和合格的合同管理者。同时，政府购买法律援助服务应遵循市场规律，购买法律援助服务的价格应等于或接近于市场价格，唯此才能吸引更多的律师和律师事务所专门从事法律援助工作，促成法律援助的专业化发展。今后，政府购买法律援助服务可以成为社会律师提供法律援助的基本形式，由此促成专职律师模式与社会律师模式良性竞争的格局，共同推进我国法律援助事业的发展。当然，从域外实践看，竞争性投标和固定价格模式是法律援助合同制度的优势所在，也是法律援助质量下降的风险因素。因此，今后有必要细化政府购买法律援助服务的运作制度，强化合同治理，以避免上述问题的发生。

第四，制定科学的法律援助质量标准体系。当前法律援助服务质量整体不佳，尤其是刑事法律援助服务备受质疑，如辩护证据的提出率较低、法律援助辩护对被告人的定罪量刑影响不明显等，其主要原因包括法律援助服务质量评估缺少统一规范、评估指标设计不尽科学、评估主体与评估方法较为单一等。因此，有必要提升法律援助服务质量标准和质量考核标准的科学性、客观性、公正性以及可操作性，以统一指导各地司法实践，确保法律援助服务质量。这其中有如下几个问题值得关注：一是评估指标的设定，即以过程为导向还是以结果为导向？过程评价具有确定性而受到推崇，但也不能完全排斥结果指标，如在刑事案件中，案件结果与犯罪嫌疑人、被告人直接相关，否定案件结果的评价容易忽视犯罪嫌疑人、被告人的利益诉求。因此，评估指标应以过程评价为主，同时兼顾结果评价，当然结果评价的内容不仅指案件的实体结果，也包括受援人的满意度。二是评估主体的选择。以往第三方评估主体多为法律援助工作机构人员，基于评估客观性和公正性的要求，应确保评估主体的中立性，今后可以考虑建立包括社会律师、高校等科研机构相关专家在内的第三方评估主体。三是应对专职律师和签约律师设定最高案件负荷量，即一位律师在特定时期内有效处理案件的平均数量，这也是保障法律援助服务质量的重要举措。

第五，解决法律援助经费保障机制短板。多年来阻碍我国法律援助高质量发展的主要障碍是经费严重不足，如 2018 年全国法律援助经费总额为26.51 亿元，仅占全国财政一般公共预算支出的0.012%，人均法律援助财政拨款为仅为1.98元。正是由于过低的法律援助经费投入，一方面只能采取法律援助办案补贴制，另一方面使得法律援助范围过窄。“我国人均法律援助经费投入过低，既有悖于我国‘以人民为中心’的社会主义制度，也与我国世界第二大经济实体的国际地位不相匹配。”法律援助经费投入过低，深层次原因是法律援助制度仍未得到应有的重视，如不能将法律援助视作司法人权的保障机制和维护司法公正的关键举措。今后我们不能仅考虑以提高办案补贴方式来提升法律援助质量，而要考虑逐步取消办案补贴制，转而采取购买制。在《法律援助条例》制定时，我国各地政府对法律援助的财政投入不能达到西方国家那样按市场价格购买法律援助服务的程度，所以要求律师接受法律援助机构的指派，适当承担一定数量的法律援助案件。因此，如果法律援助报酬予以市场化，加大法律援助的经费投入就势在必行。当前我国法律援助经费主要来自县市区一级的财政拨款，今后有必要完善中央、省两级经费保障体制，同时明确专门性机构综合统筹法律援助的经费管理工作。需要指出的是，刑事法律援助是重要的人权保障制度，法律援助经费投入应优先考虑刑事法律援助，将刑事法律援助经费纳入中央财政予以保障。

来源：《中国司法》2022年第6期

作者：吴羽，华东政法大学副教授、法学博士