我国自留山政策历史及使用权继承问题

我国土地实行公有制度，并且将土地区分所有权与使用权，土地使用权可以按照法律规定确定给个人，但自留山、自留地作为土地公有制的重要补充内容，其产生较为复杂，在法律法规层面未对自留山的定义及继承做出明确规定，本文通过参照相关文献观点及规范性文件内容，梳理自留山政策历史来源及发展，并针对自留山使用权继承问题做简单分析。

按照相关政策可将自留山的历史划分为以下三个阶段：

第一阶段：产生于人民公社时期。自留山政策可追溯到1961年《中共中央关于确定林权、保护山林和发展林业的若干政策规定》，“有柴山、荒坡的地方，可以根据历史习惯和群众要求划给社员一定数量的“自留山”，长期归社员家庭经营使用。划给社员的自留山，有些已经植树成林，有些尚未植树，社员怎样经营使用自留山的办法，由生产大队的社员代表大会或社员大会决定。”后1962年9月27日中共中央《农村人民公社工作条例（修正草案）》第40条也对自留山做出相应规定，该时期的自留山主要是满足社员群众生活用材和取柴的需要。自留山最早在1982年《宪法》通过法律形式进行了规定（1978年宪法仅规定了自留地，未规定自留山）。

第二阶段：完善于“林业三定”时期。1981年3月8日中共中央、国务院《关于保护森林发展林业若干问题的决定》中确定了稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制（林业三定）林业发展方针，同时规定：“要根据群众的需要，划给社员自留山（或荒沙荒滩），由社员植树种草，长期使用。划自留山的面积和具体办法，由各省、市、自治区规定。社员在房前屋后、自留山和生产队指定的其他地方种植的树木，永远归社员个人所有，允许继承。”该阶段的自留山划分范围更加广泛，目前全国大部分地区保有的自留山证正是该时期颁发的。该时期我国土地所有权与使用权二分制度也逐渐建立，因此在1984年《森林法》、1986年《土地管理法》、1988年《宪法》均明确自留山土地所有权归农村集体所有，自留山种植的林木归个人所有。

第三阶段：巩固于林权改革时期。为解决集体林产权不明晰、经营主体不落实、经营机制不灵活、利益分配不合理等问题，2003年6月25日，中共中央、国务院发布了《中共中央、国务院关于加快林业发展的决定》，提出了深化林业体制改革（集体林权制度第四次变动），决定中明文规定“已经划定的自留山，由农户长期无偿使用，不得强行收回。自留山上的林木，一律归农户所有。”在2008年的《中共中央、国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》的“明晰产权”一节中也再重申了“自留山由农户长期无偿使用，不得强行收回，不得随意调整”。至此，自留山林地所有权归集体所有，林地使用权由农户长期享有，林木归农户所有的制度已完全建立。

实践中对自留山争议较多的在于自留山能否继承，因自留山所有权属于集体，农户可长期享有该林地的使用权，根据政府给权利人颁发的《社员自留山证》内容显示：“社员对自留山只有使用权，不准出租、买卖、不准擅自转让，不准开荒造田、葬坟、开矿”，显然自留山的使用权转让受到明令禁止。但该自留山登记权利人死亡后，林地被纳入征收范围，其继承人是否享有该自留山使用权的补偿？

根据2002年《广东省林地林权登记换发证工作方案》相关规定：“自留山的林地所有权归村或村民小组所有，自留山林地使用权的继承权应限定在本村或本村民小组内，并限期按法定程序办理继承手续，凭继承手续登记发证。被继承人死亡，本村或组内无法定继承人或全户迁出的，自留山林地使用权由集体经济组织收回。自留山的林木可继承、转让，凭继承、转让手续登记发证。”广西省也在《广西壮族自治区集体林权制度改革确权发证办法(试行)》认可自留山使用权的继承。因此自留山的继承人属于本村村民的可继承自留山使用权。如继承人非本村村民，则不再享有自留山使用权的继承权。最高院在刘英盛、赣州市南康区人民政府资源行政管理、林业行政管理(林业)再审一案【案号：（2018）最高法行申2733号】做出明确认定。以下为该裁判文书原文：综合考虑国家在土地制度和林权制度方面的总体原则和精神，农村集体经济组织内部的林地承包是以户为单位的，继承亦应以该农村集体经济组织成员身份为前提条件。本案中，在刘英清仍是该农村集体经济组织成员的情况下，由于刘英盛已转为非农户口，迁出该户，不再具有该农村集体经济组织成员身份，因此，由刘英清继承自留山符合相关规定和政策要求，不宜认定刘英盛继续享有涉案自留山的继承权。

本文参考文献：

1.熊津《自留山使用权制度的历史沿革解析》；

2.崔文强《浅析林权登记中的林权权利体系》。