【最高法裁判】行政许可的审查和违法许可的赔偿

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【最高法裁判】行政许可的审查和违法许可的赔偿

【裁判要点】

在行政许可中,尽管申请人应对申请材料实质内容的真实性负责,但行政机关亦负有对申请人提供的申请材料是否齐全、是否符合法定形式进行审查的义务;根据法定条件和程序,需要对申请材料的实质内容进行核实的,还应对申请材料的实质内容进行相应的核查。

行政许可中行政行为违法与他人民事侵权交叉混合致使当事人合法权益受损时,行政机关赔偿责任的承担及分摊的基本原则是:行政机关与申请人、其他人或组织恶意串通、共同违法、共同侵权情形下的连带赔偿责任;行政机关与申请人、其他人或组织分别违法、混合过错下的按份责任以及行政机关尽到审慎合理审查义务情形下不承担赔偿责任。

【最高法裁判】行政许可的审查和违法许可的赔偿

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

(2018)最高法行申3812号

再审申请人(一审原告、二审上诉人)李萍,女,1964年1月3日出生,汉族,住云南省西双版纳傣族自治州勐海县。

委托诉讼代理人刘英杰,北京市蓝鹏律师事务所律师。

再审被申请人(一审被告、二审被上诉人)云南省勐海县人民政府,住所地云南省勐海县勐海镇景管路272号。

法定代表人张世影,该县县长。

再审被申请人(一审被告、二审被上诉人)云南省勐海县林业局,住所地云南省勐海县勐海镇景管路248号。

法定代表人马杰,该局局长。

再审申请人李萍因与云南省勐海县人民政府(以下简称勐海县政府)、云南省勐海县林业局(以下简称勐海县林业局)林业行政许可一案,不服云南省高级人民法院(2017)云行终211号行政判决,向本院申请再审。本院依法组成合议庭,对本案进行了审查,现已审查终结。

原审法院查明,李萍与袁保恩于2000年11月24日结婚,2001年10月25日李萍与云南省勐海县西定乡帕龙村委会(以下简称西定乡帕龙村委会)景亨新寨村小组村民干爬签订《土地承包合同》,承包了干爬、李乔安、小车、王老马、李发和景亨新寨小组集体的山地共82亩,仅由李萍与干爬签订82亩土地承包合同,办理了公证。随后李萍与袁保恩在此承包土地上种植了杉树,2010年1月12日李萍与袁保恩协议离婚,82亩杉树归李萍所有,李萍一次性支付袁保恩补偿款12万元(已付3万元)。2010年2月8日李萍与袁保恩变更协议9万元的支付方式,即9万元待李萍出售杉松后一次付清。因李萍尚有9万元未支付给袁保恩,2010年6月23日,袁保恩将其夫妻关系存续期间承包的82亩种植杉树出售给范正林和黄化谷。2010年7月12日,范正林以李乔安、小车、干爬、米丹、贾那、朱爬、杨小发、余梭8人名义提交砍伐申请,勐海县林业局在具备以下材料情况:(1)经西定乡帕龙村委会核实同意的李乔安、小车、干爬、米丹、贾那、朱爬、杨小发、余梭8人采伐申请书;(2)云南省勐海县西定林业站出具的杉木采伐现场核实报告;(3)李乔安、小车、干爬的农村土地承包经营权证,采伐申请加盖村委会公章加以确认;(4)《西双版纳州林业局关于对2010年勐海县人工商品林采伐作业设计的批复》;(5)公示期满7天的采伐公示,于2010年7月26日发放了(2010)海林采字第81号《林木采伐许可证》(采伐方式:间伐;采伐强度:20%;以下简称81号《林木采伐许可证》),随后范正林组织对杉树进行采伐。2010年12月3日,李萍以其承包的杉树林地被砍伐为由向云南省勐海县森林公安局(以下简称勐海县森林公安局)报案,经勐海县森林公安局调查核实后,认为范正林和黄化谷持有合法的采伐许可手续,且其采伐行为未违反81号《林木采伐许可证》规定的时间、地点、采伐方式及强度,所以勐海县森林公安局对范正林、黄化谷盗伐林木一案不予立案。2011年5月20日,李萍与范正林在勐海县林业局会议室签订《关于李萍杉木处理协议书》约定,李萍被砍伐的杉木按每棵26元处理给范正林,由范正林先将2000棵杉木款转到勐海县林业局,待拉运完1500棵后,范正林再将下一批2000棵的杉木款转入勐海县林业局,以此类推。待杉木拉运完后,双方到勐海县林业局按实际拉运数量一次性结账支付给李萍。2011年11月22日,李萍以勐海县林业局未经合法审查程序将其在所承包土地上种植的82亩杉木准许他人采伐,进而颁发林木采伐许可证的违法行政行为为由,向勐海县政府提交《国家赔偿违法确认申请书》,请求撤销勐海县林业局于2010年7月26日核发的81号《林木采伐许可证》,并确认该行政许可违法,同时要求勐海县林业局承担误工费、交通费、鉴定费以及其他损失共计120万元的补偿。勐海县政府经审查认为,该81号《林木采伐许可证》系他人采取欺骗方式办理的,依法应予撤销;李萍并非农村集体土地承包人,其与村民签订的合同实为土地承包经营权租赁合同,且未进行备案或办理林权登记手续,林业管理部门无法确认其为杉树实际所有人,故林业部门依据土地承包人申请,按法定程序审核、办理《林木采伐许可证》并未违反法律规定,行政许可行为不违法,不应承担法律责任。勐海县政府于2012年8月2日根据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第二款的规定,作出海府行处字〔2012〕1号《勐海县人民政府行政处理决定书》,决定:一、撤销81号《林木采伐许可证》;二、林业部门办理《林木采伐许可证》手续齐全、程序合法,未违反法律法规的规定,行政许可行为不违法。李萍不服,于2014年12月24日向云南省西双版纳傣族自治州人民政府(以下简称版纳州政府)申请复议。版纳州政府认为,李萍因不服勐海县林业局作出的行政许可行为向勐海县政府提交确认申请书,经勐海县政府审查,并已经作出行政处理决定(实际就是行政复议决定)。依据行政复议法规定,申请人对勐海县政府行政复议决定不服的,只能向人民法院提起行政诉讼。故版纳州政府根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定,作出西政行复不决字(2014)18号《不予受理行政复议申请决定书》(以下简称18号《不予受理行政复议申请决定书》)。李萍不服,诉至云南省西双版纳傣族自治州中级人民法院。云南省西双版纳傣族自治州中级人民法院于2016年4月29日作出(2015)西行初字第32号行政判决,判决:一、撤销版纳州政府作出的18号《不予受理行政复议申请决定书》。二、责令版纳州政府在判决生效之日起60日内对李萍的行政复议申请重新作出处理决定。2016年5月30日,版纳州法制办作出《西双版纳州人民政府法制办公室关于撤销勐海县人民政府行政处理决定书的决定》,要求勐海县政府按照《中华人民共和国行政复议法》的规范要求,在30日内重新作出行政复议决定。2016年6月23日,勐海县政府向版纳州政府提交《勐海县人民政府关于延期答复李萍行政复议决定的请示》,认为该案件时间久远、案情复杂,不能在规定期限内作出行政复议决定,特向版纳州法制办申请对李萍延期作出行政复议决定。版纳州法制办于2016年6月28日作出《西双版纳州人民政府法制办公室关于延期答复李萍行政复议决定的批复》,同意给予延期。2016年7月29日勐海县政府作出海政行复决字〔2016〕3号《勐海县人民政府行政复议决定书》(以下简称3号《行政复议决定书》),勐海县政府认为:1.袁保恩隐瞒与李萍离婚的情况下,出售杉树给范正林和黄化谷,存在隐瞒的故意。范正林冒用李乔安、小车、干爬、米丹、贾那、朱爬、余梭7人名义,以欺骗手段办理81号《林木采伐许可证》,违反了《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第五款第一项之规定,被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的,应当予以撤销。2.勐海县林业局发放81号《林木采伐许可证》,许可采伐人为李乔安、小车、干爬、米丹、贾那、朱爬、杨小发、余梭8人,范正林未经8人的授权,私自进行砍伐,属于个人行为。根据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条之规定,作出如下决定:一、撤销勐海县林业局81号《林木采伐许可证》。二、范正林未经李乔安、小车、干爬、米丹、贾那、朱爬、杨小发、余梭8人的授权,私自进行砍伐,属于个人行为,不属于国家赔偿范畴。2016年8月3日,李萍签收了该决定书,并于2016年9月26日诉至法院要求确认勐海县政府3号《行政复议决定书》第二项决定违法,依法撤销第二项决定;确认勐海县林业局颁发81号《林木采伐许可证》的行政行为违法。

云南省西双版纳傣族自治州中级人民法院一审作出(2016)云28行初22号行政判决认为,《中华人民共和国行政复议法》对行政机关的复议期限和延长期限作了明确的规定,本案中版纳州政府法制办均给予勐海县政府行政复议的规定期限30日和批准的延长期限,勐海县政府是在法定期限内作出复议决定。勐海县林业局是颁发林木采伐许可证的法定机关,依据《中华人民共和国森林法实施条例》第三十条之规定,申请林木采伐许可证,应当提交申请采伐林木的所有权证书和使用权证书。本案所涉及林木未核发有林木所有权证书,勐海县林业局依据采伐林木所属农地承包人的申请书,经过林木现场核实、采伐公示等法定程序,颁发了81号《林木采伐许可证》,而后因查明系范正林、黄化谷冒用林木权利人的名义,采用欺骗方式取得该采伐许可证而被勐海县政府依法撤销。勐海县林业局在颁证审查中存在瑕疵,但未违反法定程序,不属于行政违法;而导致该采伐许可证被撤销的根本原因系范正林、黄化谷的欺骗行为,故李萍的两项诉讼请求,依法均不能得到支持。一审法院据此判决驳回李萍的诉讼请求。

李萍提起上诉,云南省高级人民法院二审作出(2017)云行终211号行政判决认为,根据《中华人民共和国森林法实施条例》第三十条之规定,申请林木采伐许可证,应当提交申请采伐林木的所有权证书和使用权证书。本案所涉林木未核发有林木所有权证书,勐海县林业局作为颁发林木采伐许可证的法定机关,在受理申请后,依据经西定乡帕龙村委会核实同意的李乔安、干爬、小车、米丹、贾那、朱爬、杨小发、余梭8人的采伐申请书,云南省勐海县西定林业站出具的杉木采伐现场核实报告,李乔安、小车、干爬的农村土地承包经营权证等材料,并经采伐公示后,向李乔安、小车、干爬等8人颁发81号《林木采伐许可证》的行为符合法律规定,履行了必要的审查义务,该行政行为并无不妥。虽然该采伐许可证后被勐海县政府撤销,但撤销的原因系范正林、黄化谷冒用权利人名义申请所为,而非勐海县林业局违法审查所致。故,李萍要求确认勐海县林业局颁证行为违法及勐海县政府3号《行政复议决定书》第二项违法的请求不能成立,一审法院据此判决驳回李萍的两项诉讼请求并无不当。故判决驳回李萍的上诉,维持原判。

李萍向本院申请再审称,(一)原审法院认定事实不清。勐海县林业局颁发涉诉林木采伐许可证所依据材料为虚假材料。(二)原审法院适用法律错误。勐海县林业局在无申请人本人身份证明、授权委托、没有李乔安等8人的林权证或土地承包经营权证等情况下颁证,属于在不具备法定条件下的违法颁证。(三)勐海县林业局颁证行为违法,应承担全部赔偿责任;勐海县政府复议决定错误,应与勐海县林业局承担连带赔偿责任。故请求撤销原审判决,依法提审本案或指令再审。

本院经审查认为,本案的争议焦点为:1.勐海县林业局的颁证行为是否已经依照法定程序履行审慎合理的审查职责;2.勐海县政府3号《行政复议决定书》第二项是否正确。

【最高法裁判】行政许可的审查和违法许可的赔偿

关于第一个争议焦点。《中华人民共和国行政许可法》第二十九条规定”公民、法人或者其他组织从事特定活动,依法需要取得行政许可的,应当向行政机关提出申请。……申请人可以委托代理人提出行政许可申请。……”第三十一条规定”申请人申请行政许可,应当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况,并对其申请材料实质内容的真实性负责。……”第三十四条规定”行政机关应当对申请人提交的申请材料进行审查。申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式,行政机关能够当场作出决定的,应当当场作出书面的行政许可决定。根据法定条件和程序,需要对申请材料的实质内容进行核实的,行政机关应当指派两名以上工作人员进行核查。”根据前述规定,在行政许可中,尽管申请人应对申请材料实质内容的真实性负责,但行政机关亦负有对申请人提供的申请材料是否齐全、是否符合法定形式进行审查的义务;根据法定条件和程序,需要对申请材料的实质内容进行核实的,还应对申请材料的实质内容进行相应的核查。具体到本案,根据《中华人民共和国森林法》第三十二条第一款规定,采伐林木必须申请采伐许可证;根据《中华人民共和国森林法实施条例》第三十条第一款规定,申请林木采伐许可证,除应当提交申请采伐林木的所有权证书或者使用权证书外,还应当按照下列规定提交其他有关证明文件:……(三)个人还应当提交包括采伐林木的地点、面积、树种、株数、蓄积量、更新时间等内容的文件。本案中,根据原审查明的事实,办理涉诉林木采伐许可的相关申请材料系由范正林向勐海县林业局提交,李乔安、小车、干爬等8人作为申请人并未到场。此种情况下,勐海县林业局有义务对范正林是否有李乔安、小车、干爬等8人的授权委托进行相应审查,但勐海县林业局提交的证据中并无李乔安、小车、干爬等8人的身份证明及授权委托。行政许可系依申请作出的行政行为,前述材料的欠缺致使申请人办理林木采伐许可的意思表示存疑,行政机关启动颁证行为亦缺乏事实依据。另,涉诉林木采伐许可申请人为李乔安、小车、干爬等8人,根据前述规定,申请材料中应具有前述8人的林木所有权或使用权证明材料,但勐海县林业局提供的证据材料中仅有李乔安、干爬、小车3人的土地承包经营权证,而无其余5人的林木所有权或使用权证明材料,亦即林木所有权或使用权证明材料亦不齐全。综上,尽管本案中存在范正林提供虚假材料申请办理林木采伐许可的情形,但勐海县林业局在申请人本人未到场,又无申请人本人身份证明及授权委托且林木所有权或使用权证明材料不齐全的情况下,颁发涉诉林木采伐许可,事实不清,证据不足,未依照法定程序尽到审慎合理的审查义务,颁证行为违法。

【最高法裁判】行政许可的审查和违法许可的赔偿

关于第二个争议焦点。勐海县政府3号《行政复议决定书》第二项表述为”范正林未经李乔安、小车、干爬、米丹、贾那、朱爬、杨小发、余梭8人的授权,私自进行砍伐,属于个人行为,不属于国家赔偿范畴。”因本案中李萍在申请行政复议时一并提起了要求勐海县林业局赔偿各项损失120万元的请求,故3号《行政复议决定书》第二项实为对李萍赔偿请求的驳回。因此,本案第二个争议焦点的实质为勐海县林业局是否应承担赔偿责任以及应如何承担赔偿责任。《中华人民共和国行政许可法》第七十六条规定”行政机关违法实施行政许可,给当事人的合法权益造成损害的,应当依照国家赔偿法的规定给予赔偿。”《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十三条第一款规定”被告在实施行政许可过程中,与他人恶意串通共同违法侵犯原告合法权益的,应当承担连带赔偿责任;被告与他人违法侵犯原告合法权益的,应当根据其违法行为在损害发生过程和结果中所起作用等因素,确定被告的行政赔偿责任;被告已经依照法定程序履行审慎合理的审查职责,因他人行为导致行政许可决定违法的,不承担赔偿责任。”前述规定明确了行政许可中行政行为违法与他人民事侵权交叉混合致使当事人合法权益受损时,行政机关赔偿责任的承担及分摊的基本原则。即:行政机关与申请人、其他人或组织恶意串通、共同违法、共同侵权情形下的连带赔偿责任;行政机关与申请人、其他人或组织分别违法、混合过错下的按份责任以及行政机关尽到审慎合理审查义务情形下不承担赔偿责任。具体到本案,勐海县林业局在办理涉诉林木采伐许可中未尽到合理审慎审查义务,存在过错,其违法颁证行为与范正林提供虚假材料申办林木采伐许可及其私自砍伐林木的民事侵权行为共同致使李萍财产损失,勐海县林业局应根据其违法行为在损害过程和结果中所起作用承担相应的赔偿责任。

综上,勐海县政府3号《行政复议决定书》虽然撤销了勐海县林业局颁发的81号《林木采伐许可证》,但未对勐海县林业局颁证行为本身是否违法进行分析和认定,认定事实不清;复议决定以范正林私自砍伐林木属于个人行为驳回李萍对勐海县林业局的赔偿请求,法律适用错误。原审判决认为勐海县林业局尽到了审查义务,并据此驳回李萍的全部诉讼请求,亦属于认定事实错误,适用法律错误。李萍的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第(三)、(四)项的规定,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条第二款,《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第一款、第一百一十八条第二款之规定,裁定如下:

一、本案指令云南省高级人民法院再审;

二、再审期间,中止原判决的执行。

审 判 长 杨科雄

审 判 员 李智明

审 判 员 李德申

二〇一八年十二月二十六日

法官助理 苏国梁

书 记 员 谌虹蓉

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