新土地管理法实施后集体经营性建设用地入市研究热点分析——基于CiteSpace的知识图谱分析

原创 ■ 徐易檬 等

导 读

文章基于CNKI核心文集数据库和CiteSpace 6.2.2科学知识可视化图谱分析（关键词共现图谱和聚类图谱分析），对新《土地管理法》实施后集体经营性建设用地入市的研究热点进行分析。研究显示：①新《土地管理法》实施后，集体经营性建设用地入市研究关键词和聚类可总结归纳为“乡村振兴”“城乡融合”“收益分配”“使用权”。②目前学界对集体经营性建设用地入市的研究主要围绕资源保障和制度完善展开，一是从入市对乡村转型发展和城乡融合发展的影响视角进行研究；二是对收益分配制度尚未解决的关键问题进行研究。在图谱分析的基础上，文章指出了目前学界在研究模式、研究内容、研究联动、研究方法等方面存在的问题和不足，并提出针对性的对策建议和研究展望。

本文引用信息

徐易檬,吴莉娅,潘子一,马建伟.新土地管理法实施后集体经营性建设用地入市研究热点分析——基于CiteSpace的知识图谱分析[J].中国国土资源经济,2023,36(10):65-73.

章节目录

CONTENTS

0 引言

1 研究回顾

2 研究方法和运算结果

3 集体经营性建设用地入市研究热点分析

4 总结与展望

0 引言

集体经营性建设用地入市是农村土地制度改革的重要内容之一，事关农民切身利益，涉及各方面利益重大调整，影响重大。随着2020年新修正的《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）正式施行，集体经营性建设用地入市的法律障碍得以破除，成为推进乡村振兴战略的重要抓手。2022年9月，中央全面深化改革委员会第二十七次会议审议通过了《关于深化农村集体经营性建设用地入市试点工作的指导意见》，决定试点先行，暂不全面推开。在改革推进的关键时期，回顾与总结集体经营性建设用地入市研究，并对该领域的研究热点进行量化和系统分析，可以为未来全面推开集体经营性建设用地入市工作提供理论指引。

1 研究回顾

学界关于集体经营性建设用地入市的研究最早可以追溯到20世纪末，彼时随着工业化和城镇化的快速发展，农村集体土地入市流转成为市场经济发展的必然结果。张璞、王克忠、周城等学者纷纷对“农村集体土地能否进入市场、如何进入市场”进行了探讨。当时学界关于农村集体土地入市流转的研究主要集中在两个方面：①农村集体建设用地进入市场的必要性论证；②农村集体建设用地进入市场的方法论研究。在对农村集体建设用地入市流转有利于提高土地利用效率、提升农民权益等方面达成共识后，学界更多地关注于农村集体建设用地以怎样的方式进入土地市场、相关法律条文如何保障、实际进入市场的工作机制如何运行等方面。

与此同时，我国农村集体经营性建设用地入市制度改革也从“起步探索”阶段进入到“稳步推进”阶段，关于如何完善集体经营性建设用地入市制度的研究也有了可供分析的实践经验。新《土地管理法》实施后，学术界基于集体经营性建设用地入市试点地区的实践，对试点中的经验与问题进行了归纳总结与深入剖析，聚焦于集体经营性建设用地入市配套制度完善、城乡统一建设用地市场的制度构建、集体经营性建设用地入市增值收益分配等，各类研究视角新颖宏阔。在此背景下，本文对已有集体经营性建设用地研究进行量化和系统分析，展现深化集体经营性建设用地入市工作的重点与难点，以期助力完善农村集体经营性建设用地入市规范，并为该领域后续研究和政策制定提供参考。

2 研究方法和运算结果

2.1 研究方法

科学知识图谱（ScienceMapping）是一种用图谱形式显示某一领域内科学知识发展进程与结构关系的科学方法，自2005年引入我国后得到广泛应用，如Citespace、VOSviewer、Histcite、Bibexcel、ITginsight等知识图谱可视化软件众多，其中Citespace凭借对中文文献独树一帜的处理模式成为目前国内较为流行的知识图谱绘制工具之一。本文采用CiteSpace 6.2.2对新法实施后“集体经营性建设用地入市”相关样本文献的关键词进行运算，以中国知网2020年之后的学术期刊数据为检索来源，限定筛选类型为“学术期刊”，以“集体经营性建设用地”为主题词进行检索，采集时间为2023年4月12日，初步收集到384篇文献。为保证研究的客观性，通过人工过滤筛选去除重复文章、咨询要闻、期刊征稿等，共得到样本文献369篇，将筛选后的所有样本文献以Refworks格式导入至CiteSpace 6.2.2软件进行分析处理，并通过关键词共现图谱和聚类图谱对该领域的研究热点进行展示，为该领域后续研究和政策制定提供切实有价值的参考。

2.2 主要运算结果

2.2.1 词频分析与共现分析

关键词体现文献的核心主题和主要内容，是对文献的精炼及高度概括，通过对关键词进行词频分析与共现分析，可以了解某一领域研究的主题，探寻研究的热点与重点。这一运算结果主要从高频节点和高中介中心性节点两个方面进行判断。知识图谱中节点大小表示关键词出现的频次，节点之间的连线反映了关键词之间的共现关系，其中CiteSpace 6.2.2软件统计的关键词频次是阈值设置后的频次，一般小于实际导入样本数据的总频次，但所反映的频次大小、趋势与实际相同。运算结果中的高频节点代表高被引的文献，是某个领域或多个领域的重要知识基础。数值大小反映中介中心性反应节点在网络结构中的重要性程度，数值越大表明该节点对信息流动产生的媒介和传递作用越突出，一般将[0，1]设置为取值范围。运算结果中的高中介中心性节点代表相应文献与多篇文献形成共被引关系的文献，说明该文献与多篇文献均有关系，起到“交通枢纽”的作用。相对而言，这类文献是本领域内的关键文献，同时也是某一时期内的关键文献，在一定程度上代表着这一时期的研究热点主题。综合而言，同时具备高中介中心性和高频特性的节点，就是本研究领域内的关键节点，代表着这一时期的研究热点主题。

本文选择节点类型（Node Types）为“关键词（Keyword）”，时间切片（Time Slicing）为“2020—2023年”，“年份切片（Years Per Slice）”为1，“选择标准（Selection Criteria）”赋值为“Top N=50”，网络裁剪为寻径网络算法，其他为默认设置。基于此，本文对文献进行关键词共现分析得到的知识图谱共有150个节点、136条连线，密度为0.0122（图1），同时得到关键词的词频排序情况（表1）和关键词的中介中心性排序情况（表2）。去除与集体经营性建设用地入市研究主题相似的概念，新《土地管理法》实施后集体经营性建设用地入市的研究热点大致为“乡村振兴”“城乡融合”“收益分配”“使用权”。

图1 集体经营性建设用地入市相关研究关键词共现图谱

2.2.2 聚类分析

CiteSpace6.2.2的聚类图谱是以分析对象的相似性为基础，将物理或抽象对象的集合分组为由类似的对象组成的多个类的分析过程，CiteSpace提供了LSI算法、LLR算法和Mi算法3种算法，对于不同的数据，这3种算法得出的结果具有一致性。此种方法是用科学计算的方法辅助人工对关键词共现网络的归纳与解读。在聚类图谱中，各个聚类按照0至7的顺序排列，数值越小，聚类中含有的关键字就越多。本文的样本文献关键词聚类的详细结果见表3。

基于样本文献的关键词共现图谱，运用CiteSpace6.2.2运算，将关系紧密的关键词进行聚类，再给每个关键词赋值，同一聚类中值最大的作为该聚类类别的代表，从而得到集体经营性建设用地入市的聚类图谱（图2）。以Q值（聚类模块值）和S值（聚类平均轮廓值），表示聚类分析结果的好坏。一般认为，Q>0.3意味着聚类结构显著，S>0.5聚类就是合理的，S>0.7意味着聚类是令人信服的。本研究的聚类图谱的Q值为0.7979，S值为0.9646，从结果上看，样本文献的聚类图谱结果是令人信服的，并且样本文献的关键词聚类结构显著，可进行深入的科学分析。

图2 集体经营性建设用地入市相关研究关键词聚类图谱

通过软件运算得出本文样本文献的关键词一共被分为7类，分别是乡村振兴、使用权、入市、收益分配、城乡融合、公共利益、土地流转。在通过软件计算的基础上，根据这7个主要聚类涵盖的关键词，再进行人工归纳与总结，将运算得出的7个聚类归纳为“乡村振兴”“城乡融合”“收益分配”和“使用权”四大类。

3 集体经营性建设用地

入市研究热点分析

基于上述CiteSpace 6.2.2对样本文献的词频分析与共现及聚类分析结果，可以发现新《土地管理法》实施后集体经营性建设用地入市研究主要是围绕着“乡村振兴”“城乡融合”“收益分配”“使用权”四个关键词形成一系列研究热点。结合具体文献分析可以发现，新《土地管理法》实施后集体经营性建设用地入市相关研究主要分为以下四个方面：一是集体经营性建设用地入市对乡村转型发展的影响研究；二是集体经营性建设用地入市对城乡融合发展的影响研究；三是集体经营性建设用地入市土地使用权价格的评估研究；四是集体经营性建设用地入市土地增值收益分配制度的完善研究。

3.1 集体经营性建设用地入市对乡村转型发展的影响研究

自2018年《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》发布以来，如何在工业化与城镇化快速推进背景下科学高效整合各类资源要素，激发乡村发展活力，是我国土地制度改革的重要内容之一。集体经营性建设用地入市能够释放因城乡二元土地结构而被搁置的农村集体建设土地的发展潜能。多位学者探究了造成国有土地与集体土地之间差异的影响因素，郑振源等、矫雪梅等、林旭霞等指出，长期以来国有土地与集体土地之间的权属差异使得集体土地在土地收益、使用功能、抵押出售等方面都远远不及国有土地，同时关于农民的权益保障、乡村转型发展等方面的政策都亟待更新完善。在此基础之上，学者们还对集体经营性建设用地入市对乡村转型发展的助推机制进行了剖析，陈坤秋等指出，集体经营性建设用地入市不仅可以促进土地资源的实体流动，还能促进土地权属及指标的虚体流动，优化土地制度有助于化解城乡土地分治矛盾，助推乡村转型、乡村振兴及城乡融合发展。王亚男等指出，集体经营性建设用地入市可通过同地同责、同权同价、空间营利、空间赋能的路径实现要素集聚和乡村空间优化，助推乡村振兴。总体而言，长期存在的城乡二元制度体系对乡村发展存在阻碍作用和制约性，实现乡村振兴的关键在于生活生产要素的优化配置和耦合协调，土地要素作为最为重要的生产要素，其利用方式与配置格局对乡村转型发展至关重要。由于集体经营性建设用地入市自身的“活权、活地、活农”属性，可以赋予集体土地与国有土地同等的权能，从要素流动与空间重构两个方面促进农村土地有序流动，实现空间优化重组，进而助力乡村振兴。

3.2 集体经营性建设用地入市对城乡融合发展的影响研究

集体经营性建设用地入市是城乡融合的突破口，学者们基于现有试点经验，从直接效益与间接效益两个方面展开了研究。直接效益方面：集体经营性建设用地入市有助于将城镇化进程中遗留的农村闲置经营性建设用地盘活，激发农村土地市场活力，增强农村产业发展用地的保障能力。如上海市金山区将村民闲置房屋、猪棚等乡村各类资源重新利用，打造“众创入乡”田园综合体，促进农民增收致富。此外，多地积极推动实施“农业+”模式，构建“农业+旅游”“农业+康养”“农业+科创”“农业+电商”等体系，形成了新业态新模式，提高农产品综合实力，增加农民的财产性收入，促进一二三产业融合发展，进而助力乡村振兴。间接效益方面：集体经营性建设用地进入市场流转需要完善相关基础配套设施，由此带动欠发达地区乡镇与村落的基础设施建设，一定程度上实现了公共服务均等化，促进了城镇化发展。例如新疆维吾尔自治区吉木萨尔县在集体经营性建设用地入市时调整了原来随意、分散、不规则的土地利用格局，优化了道路、水电等农村基础设施布局，提高了农村集体建设用地的利用效率和节约集约利用水平，推动城乡融合发展。同时，通过法律法规对集体经营性建设用地入市进行规范，有助于保护耕地，避免在利益驱动下违法占用耕地转为集体经营性建设用地用于工业和商业用途的行为，保障粮食安全，维护国计民生、社会稳定。综合而言，集体经营性建设用地入市对城乡融合发展的影响主要体现在四个方面：①促进乡村产业升级。集体经营性建设用地入市为农村地区引入了新兴产业形态，扩大了农村产业边界，企业发展的规模效应与产业发展的集聚效应将会长期发挥效用。②缩小城乡收入差距。集体经营性建设用地入市引入的新产业、新业态可以直接提高农民的收入，而长期稳定的产业形态保障了农民收入的长久性，实现农民收入增加、生活水平提高。③稳定劳动力供给。集体经营性建设用地入市带来的产业将原本需要背井离乡打拼的农村劳动力留在了当地，劳动力的长期稳定工作会积累生产技术和经验，有利于提高生产效率及农村可持续高质量发展。④实现公共服务均等化。集体经营性建设用地入市不仅提高了农民收入，还为农村集体经济组织带来了资金，有助于推动乡村基础设施建设、实现公共服务均等化，增强农民生活幸福感。

3.3 集体经营性建设用地入市的土地使用权价格评估研究

当前，试点地区集体经营性建设用地入市采用与城镇国有建设用地统一的基准地价体系，集体建设用地基准地价未建立前，参照国有建设用地基准地价体系执行。具体而言，即基于土地使用年限、地块大小、形状等因素，从自然、社会、经济等综合因素综合评估土地使用权价格。在具体实践层面，土地的经济因素评估有一套成熟的评估办法及其评估经验，但对土地的社会价值、自然价值等复合价值的评估缺少一套科学和普适的评估方法。另外，集体经营性建设用地与国有建设用地在土地用途上也存在一定差别，适合国有建设用地的价值评估体系并不能完全适合集体经营性建设用地的价值评估。近年来，学界不断探索适用农村集体经营性建设用地使用权的价格评估方法，通过定期的动态监测与价格更新，规范城乡建设用地地价制度，构建城乡统一的建设用地市场。李杰等应用特征价格法 Hedonic模型对甘肃省兰州市集体经营性建设用地地价的影响因素及影响机制进行了剖析，指出集体工商业用地价格均受环境条件、区域规划、宏观区位、经济水平和社会状况、基础设施及交通条件等因素影响。喻瑶等基于湖南省浏阳市数据，通过信效度、Pearson相关系数检验建立了特征价格模型，得出地方政府支持力度、市场信息平台、交通通达度、原材料/商品供应距离、农民人均收入、教育设施状况、生活设施状况是集体经营性建设用地入市价格影响因素的论断。总体来看，学界针对集体土地与国有土地评估的差异性进行了深入剖析，探索选择合理的影响指标进行农村集体经营性建设用地入市价格评估，并提出了评估体系构建思路：顶层设计上，通过构建集体经营性建设用地入市价格的影响因素指标体系，建立集体经营性建设用地价格评估制度，做好顶层指导；市场交易上，建立统一、公开的城乡建设用地市场交易平台，通过公开市场与公平竞争来最大化显现集体经营性建设用地的价值；工作专业上，建立评估机构备选库，邀请有资质、有实力的社会机构加入集体经营性建设用地使用权价格评估，保障科学性。学界对土地使用权价格的评估研究从评估标准、影响机制、对策建议等方面层层递进，旨在保障农民的合理利益，为农村集体经营性建设用地使用权价值评估实务提供参考。

3.4 集体经营性建设用地入市土地增值收益分配制度的完善研究

集体经营性建设用地入市收益是指集体建设用地所有权人和使用权人出让、转让土地使用权获得的经济收益，这部分经济收益扣除取得成本和土地开发支出，以及再转让环节的再转让收入扣除取得成本和土地开发支出后的净收益即为土地增值收益。如何处理好入市土地增值收益分配关系，是入市工作要重点研究和解决的问题。集体经营性建设用地入市增值收益分配涉及三方主体：政府、农民集体、农民集体内部成员。政府与农民集体之间的分配以政府收取一定比例的土地增值收益调节金为主，各地确定的比例有所不同。农民集体与内部成员之间的分配主要有两种方式：第一种是收益完全归入村集体，由村集体进行收支统一管理，如福建省晋江市；第二种是由集体留存一定比例，其余的在集体成员间分配，如浙江省德清县。当前，学界对集体经营性建设用地入市增值收益分配研究主要集中在如何完善制度上，尤其是政府与集体之间的分配方式问题。

纵观当前各试点地区土地增值收益调节金征收基数不统一、征收比例差异大等现实情况，学者们归纳的问题原因大致可以分为四类：①公平公正问题。政府一方面主导了土地增值收益调节金的征收比例，同时又是土地增值收益调节金的收取方，即地方政府集“运动员”与“裁判员”功能于一身，在利益面前难免做出有悖于公平正义之举，从而影响公众对政府部门的信任，进而影响到国家推行集体经营性建设用地入市政策的初衷。②成本核算问题。土地增值收益需要将土地收益减去土地成本，然而当前许多试点地区采用成交总价格作为征收基数，这一方式会模糊掉政府为集体经营性建设用地入市所付出的比村集体更多的投入，从而影响到地方政府推动集体经营性建设用地入市的积极性。③长远发展问题。土地增值收益调节金收缴后，剩余的收益可短期大幅度提高农村集体组织及其成员的收入，但不具备长久性，如农村集体组织将所获得收益投入到当地村落的基础设施建设，但当这一笔收益消耗完毕后，已投建的基础设施的后续保养维护修理等资金又将存在缺口。④地区差异问题。虽然差异化的调节金比例有利于各地因地制宜发展，但相邻却分属不同行政管辖的区域会因调节金收取差距过大存在隐患，会加剧当地政府与集体的矛盾。

针对土地增值收益调节金存在的隐患，部分学者提出，可采用税收调节机制进行优化。第一，明确征税范围。要区分集体经营性建设用地入市的首次流转环节与再次流转环节的范围，以保证入市的顺利推进。第二，确定课税基础。应明确应纳税额是土地总成交价款还是土地增值收益部分。第三，建立累进税率机制。防止因土地用途和出让方式都相同，却因分属不同行政管辖范围而导致的征收比例差距过大的情形。第四，统一征收部门。税收统一交由税务部门收缴管理，便于保障农民权益。总体而言，政府通过税收分享土地增值收益较征收土地增值收益调节金更具合理性与可持续性，也更具恰当性与公正性，但构建税收调节机制任重而道远，国家首先要明确集体经营性建设用地入市税收的合理性，再根据目前国有建设用地的税收体系进行设计、试点并总结经验，然后要及时修正、补充，最后逐步将集体经营性建设用地入市收益纳入国家税收体系，确保建立起一套可以充分平衡好国家、集体、农民个人利益关系的收益分配机制。

4 总结与展望

4.1 研究现状总结

(1)研究模式方面。目前对集体经营性建设用地入市的研究模式多为“针对问题—解决问题”，缺乏系统性。集体经营性建设用地入市对于合理配置城乡建设用地、保障用地需求、协调城乡发展发挥了重要作用。为解决建设用地内部存在的不同用途之间价格失调和用地比重失衡等结构性矛盾，需要对入市方式、产业结构、用途管制等方面进行系统性研究和分析，这样才能达到集体经营性建设用地与国有建设用地“同地同权同价”的改革目标。

(2)研究内容方面。目前学界对集体经营性建设用地入市的研究主要从资源保障视角和制度完善视角展开，一是从入市与乡村振兴、城乡融合的关系视角进行研究；二是对收益分配等尚未解决的关键问题进行研究，如土地使用权价格评估、收益分配机制完善等。资源保障方面，集体经营性建设用地入市拓展了农村经济发展空间，解决了土地流动问题，有助于农村产业发展和农村环境改善；通过土地流转和布局优化为农村经济发展创造了新的机会和动力，促进了农民收入增长，为乡村振兴提供了新动力。制度完善方面，集体经营性建设用地入市尚处于试点阶段，在全面推开前还需要不断修正、完善制度，其中重点就在于入市成本核算、土地使用权价格评估、税收调节机制构建。

(3)研究联动方面。集体经营性建设用地与农村承包地、宅基地统称为农村“三块地”，“三块地”改革是做好农村集体资源资产的权利分置和权能完善，让广大农民在改革中分享更多成果，最大限度地发挥农村土地资源价值，实现乡村振兴、推动城乡融合其他两者发展的重要举措。然而目前集体经营性建设用地入市的研究与农村承包地、宅基地改革的联动性较弱。2014年中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发的《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》强调，要注重改革协调，指出“农村土地制度改革与农村户籍、财税、社保、金融等相关领域改革紧密衔接”“要注重改革的协同性和耦合性，提高改革的系统性和完整性”，应从联动视角分析这三项改革，从而更好地推动乡村振兴战略和城乡融合发展。

(4)研究方法方面。目前集体经营性建设用地入市研究多采用定性的方法进行分析，如案例分析、概括总结等。定性研究主要通过访谈、文件、参与式观察等方式来开展，这种方法获得资料的来源比较丰富，并且给学者较大的诠释空间。集体经营性建设用地入市研究不仅仅是针对现有的实际问题给出相应解决办法，更重要的是要建立起一套科学规范的机制。从不同情况下集体经营性建设用地入市的问题中提取规律性认识，从而得到更加精确、客观、科学的结论，为各地的入市实践提供指导。

4.2 研究展望

基于上述研究结论，当前集体经营性建设用地入市研究仍有较大探讨空间。未来可以农村集体经营性建设用地入市与农村承包地、宅基地改革的协同推进为出发点，对相关理论问题进行系统研究，优化入市收益分配机制，丰富研究方法等。

(1)研究模式方面，对农村集体经营性建设用地入市按“是什么—为什么—怎样做”的逻辑思路进行系统性研究。基于各地试点实践中的步骤、问题、经验等基础资料，以指导实践工作为目标，对农村集体经营性建设用地入市的入市方式、产业结构、用途管制等方面进行系统性研究和分析。例如：基于多主体（地方政府、集体经济组织、农户和社会）的视角，从经济、社会和政府管理三个层面对农村集体经营性建设用地入市的理论分析框架进行研究，从而为实际应用提供理论指导。

(2)研究内容方面，对农村集体经营性建设用地入市的制度研究要更微观。当下的制度研究常常是基于试点地区的实践问题进行宏观层面上的分析并提出相关的对策建议。但全国层面的宏观政策调整难度大、耗时长，试点地区的实践工作不会停止，需要对基层在具体操作方面的问题提出更为翔实、操作性更强的建议，既能及时解决当地集体经营性建设用地入市的问题，又能对未来入市制度的完善提供实践经验。例如：对某地区农村集体经营性建设用地的价值体系构成进行分析；对某地区农村集体经营性建设用地入市收益的构成和内在关系进行研究；以国家、集体、农民“多赢”为原则，对某地区农村集体经营性建设用地入市过程中，如何实现增值收益在不同利益主体之间公平合理分配及不同主体在收益分配中的博弈行为等进行研究。

(3)研究联动方面，对农村“三块地”改革的协同机制进行研究，厘清三个领域间的协同机制、协同内涵和实现路径，为我国新一轮农村承包地、宅基地、集体经营性建设用地改革有序推进提供理论依据，也为建立三个领域的协同机制提供具体路径。例如：对农村集体经营性建设用地入市与推进农村承包地、宅基地制度改革的内在关系、三者协同的必要性和可行性等进行分析和研究；并对当前试点地区三者协同的现状进行探讨。

(4)研究方法方面。随着集体经营性建设用地入市试点推进与成效的展现，可尝试运用更多的定量分析方法对定性研究结果进行证实与补充，提高研究结果的可借鉴性。例如：基于定量分析与定性分析结合的方法，对集体经营性建设用地入市的收益分配机制进行比较研究，构建集体经营性建设用地入市收益来源、分配、使用、监督的全流程指导机制。

作者信息

徐易檬（1999—），女，江苏省张家港市人，苏州大学空间规划研究院科研助理，环境与发展专业硕士，研究方向为全域土地综合整治与集体经营性建设用地入市研究。