如何做好PPP项目前期准备工作？有哪些相关建议？

作者：中伦律师事务所合伙人 周兰萍

PPP项目普遍具有合作期限较长、涉及领域较广以及专业性较强的特点，如果前期准备和论证不充分，欲速则不达，必然会给项目带来持续性的不良影响。因此，对于政府方而言，做好PPP项目的前期准备工作是做好PPP项目的第一步，建议从以下方面重点把握:

一是为项目推进、实施提供组织保障。政府在正式启动PPP项目前，应当确定PPP工作领导小组，并相应建立跨部门协调机制，明确牵头部门(实施机构)和其他各部门的职责和权限，确保项目的有序推进和实施。

二是明确项目产出范围和产出标准。项目产出范围(包含项目的设计、融资、建设、运营等)决定了项目运作模式(BOT、BOO等)的适用，而项目产出标准(建设规模、技术标准、运营标准等)将直接作为政府方付费的依据，因此项目产出范围和标准的明确对于后续实施方案中运作模式、政府付费模式和绩效考核标准的制定都十分关键。

三是充分论证项目的可行性。可行性论证是后续准备工作开展的前提，也是后续开展物有所值和财政承受能力论证的重要基础。PPP项目可行性论证既要从经济社会发展需要、规划要求、技术和经济可行性、环境影响等方面进行充分分析和论证，也要从政府投资必要性、政府投资方式比选、项目全生命周期成本、运营效率、风险管理方面，对项目是否适宜采用PPP模式从实施的可行性、必要性、紧急性等方面作出分析、论证、筛选和储备。

四是关注经济测算指标和模型的合理性。实施PPP项目应经过严谨充分论证，但是在实践中项目前期论证存在经济分析不到位，测算不严谨，论证不充分的问题，对未来政府的支出责任和项目的可行性带来隐患。对此，政府方除基于项目实际情况制定完善经济评价体系，审查核心财务指标测算基准的合理性之外，应适时开展市场测试工作并根据测试结果调整财务模型和财务指标。

五是全面识别项目的风险并合理分配。受外部环境的变化和影响，PPP项目的实际运作与预期目标往往会有不同方向及程度的偏离，因此在项目准备工作中，政府方应主动识别风险、制定应对风险的措施，防止未知风险的发生。以使用者付费类型项目为例，该类项目通常由社会资本承担项目运营过程中的市场/收费风险，但是对于销售渠道(如电/水网)由政府控制的项目或者政府对于付费定价具有主导权的项目，则政府应给予最低需求保障或排他性担保以实现风险的合理分担;。

六是配套措施的跟进与落实。为项目的有序推进，政府方应提前制定配套措施的实施计划，包括项目所涉土地、水、电、气和道路等配套设施的提供，征地拆迁计划的落实以及项目所需的上下游服务供应商与项目社会资本之间协调安排等。

另外，做好PPP项目的前期准备工作对于社会资本充分了解项目风险，合理制定项目投标报价方案以及项目后续的实施开展也至关重要。对于社会资本而言，应同样注意:

一是全面审查项目的合规性。合规性是保障项目可持续实施的前提，对于PPP项目而言尤其重要。项目前期立项文件的完备性、运作模式的合规性以及收益回报的保障措施等是项目整体合规性的重要方面，同时也作为社会资本是否参与项目的决策因素。

二是充分调研项目的经济可行性，特别是项目投资回报的来源。如对于使用者付费类型项目，不能过于依赖于政府提供的测算数据，而应提前开展市场调研工作，重点审查项目可预期收益的真实水平并相应制定合理报价，以实现项目未来现金流的稳定性。

三是合理判断项目的可融资性。项目可融资性直接影响项目执行阶段的可行性，由于通常情况下项目的投融资风险均由社会资本承担，因此建议社会资本在项目前期就重点关注项目的可融资性，包括项目的回报和调价机制、收益的具体来源以及政府提供的其他保障措施等，并与银行等金融机构提前做好充分沟通，以保障项目投融资方案能够顺利落实。

中伦律师事务所周月萍、周兰萍律师团队专注于建设工程和基础设施领域法律服务二十余年。业务涵盖建设工程项目法律风险防控、PPP项目咨询/再谈判、工程/PPP项目并购、工程事故危机应对、建设工程/PPP项目争议解决、国际投融建营等。周月萍、周兰萍律师连续多年在“建筑工程”“项目与基础设施” 领域获钱伯斯、建筑时报/ENR、The Legal 500等评级机构重点推荐。

特别声明：本文仅代表作者本人观点，不应视为针对特定事物的法律意见或依据。如需转载请注明来源并附作者姓名及公众号二维码。更多相关内容请关注“周月萍 周兰萍团队”公众号。