全国人大代表戴启远：关于修改完善《中华人民共和国律师法》的议案

来源：中安在线

一、案由

律师制度是社会主义法治体系的重要内容，律师队伍是社会主义法治工作队伍的有机组成部分。党的十八届四中全会从加强律师队伍思想政治建设，构建优势互补、结构合理的律师队伍、完善执业保障机制、规范律师执业行为等方面对发展和完善律师队伍做出全面部署。党的十九届四中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化，全会决定也指出，完善律师制度，加强对司法活动监督，确保司法公正高效权威。因此，加快修改完善《中华人民共和国律师法》(以下简称《律师法》)，对于落实中央决策部署和推进国家治理体系和治理能力的现代化，以及为律师事业的长远发展构建法治保障，具有十分重要的现实意义。

二、案据

《律师法》于1996年5月15日第八届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议通过，此后先后经历一次修订(2007年10月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议)和三次修正(2001年12月29日、2012年10月26日和2017年9月1日)。这一方面反映出律师事业的快速发展，另一方面也折射出律师制度尚未实现完全定型，立法需要不断因应完善。从目前适用情况看，《律师法》总体是科学的，但在律师队伍的基本性质和价值定位、律师的类型、律师的收案规则、律师的义务和法律责任等方面还存在不够完善之处，主要表现在：

1.《律师法》总则部分对于律师的性质定位不够清晰。党的十八届四中全会提出，加强律师队伍思想政治建设，把拥护中国共产党领导、拥护社会主义法治作为律师从业的基本要求，增强广大律师走中国特色社会主义法治道路的自觉性和坚定性。这一政治要求在《律师法》总则中并未得到明确体现，如《律师法》第三条仅规定，律师执业必须遵守宪法和法律，恪守律师职业道德和执业纪律。又如十八届四中全会将律师界定为社会主义法治工作队伍，而现行律师法第二条规定，本法所称律师，是指依法取得律师执业证书，接受委托或者指定，为当事人提供法律服务的执业人员。将律师仅仅界定为服务当事人的执业人员，不仅与律师广泛参与立法、执法、司法和普法活动的客观现实不符，也不利于调动律师群体参与公益活动和法治建设的社会责任感。同时，律师法第一条规定，为了完善律师制度，规范律师执业行为，保障律师依法执业，发挥律师在社会主义法制建设中的作用，制定本法。该条中“法制建设”相对于“法治建设”，内涵偏窄，应予修改。

2.《律师法》对于律师的类型规范不够周延。十八届四中指出，构建社会律师、公职律师、公司律师等优势互补、结构合理的律师队伍。而现行《律师法》仅规定了社会律师和兼职律师两种类型，对于公职律师和公司律师两种类型则付之阙如。虽然司法部在2018年12月13日下发了《公职律师管理办法》和《公司律师管理办法》，以规章形式规范“两公”律师，但效力等级显然是不足的。而且由部门规章对公职律师和公司律师予以行政许可，也与《行政许可法》关于行政许可实施的相关规定相冲突，存在效力瑕疵。从法治建设实践看，公职律师在服务服务重大行政决策和执法规范化建设、公司律师在推进依法治企等工作中发挥着越来越不可替代的作用，因此，亟需从立法上予以规范。

3.《律师法》对于律师收案和纳税的规定不够科学。《律师法》第二十五条规定，律师承办业务，由律师事务所统一接受委托，与委托人签订书面委托合同，按照国家规定统一收取费用并如实入账。律师事务所和律师应当依法纳税。从实践来看，该条规定主要存在两个方面的问题，一是在收案程序方面。在律师受聘担任政府或党委法律顾问时，如果不是通过政府购买服务的方式，则其是以个人身份接受聘任，并非基于律师事务所的指定或委托，此时无法按照《律师法》第二十五条规定操作。同时，在法律援助案件的情况下，律师及律师事务所虽然接受委托，但是并不能收取费用，与该规定也不一致。二是虽然律师法规定了律师事务所和律师应当依法纳税，但如何纳税并未明确，实践操作通常作为个体工商户，适用相应税率征收个人所得税。但根据《律师法》第十四条、第十五条和第十六条相关规定，律师事务所实际上存在个人所和合伙所两种形态，随着律师业品牌化、团队化的发展，合伙所是律师事务所得主流形态，而合伙律师事务所的治理机制从法律性质上更近似于合伙企业而非个体工商户，因此，现行的税收体制在一定程度上制约了律师业的长远发展。

4.对于律师的义务和法律责任规定不够全面。《律师法》第四十条规定了律师的八类禁止性行为，在法律责任部分对违反执业规定的行为规定了处罚措施，但对实践中常见的尤其是律师异地执业中常见的受托不尽责行为没有规定，如在土地或房屋征收补偿案件中，有的律师代理人不是积极促成当事人依法和解调解，而是罔顾事实，盲目提高当事人的心理预期，调词架讼，有意激化政府或政府部门与被征收人之间关系；有的代理人不是从实质性化解矛盾纠纷的角度出发，人为拆分诉讼请求，先是提起信息公开行政复议、然后是对行政征收决定、行政征收方案等分别以不同的政府部门为被申请人和被告提起行政复议和行政诉讼，这种行为不仅违反了维护委托人合法权益的执业道德要求，增加了当事人的救济成本，更增加了司法成本、降低了行政效率，侵害了公共利益。又如有的律师辩护人在涉黑涉恶案件中拖延审判期限，热衷于搞“法庭表演”，在审判管辖、人员回避等问题上反复纠结，影响了打击效率。对于上述问题，司法部和全国律师协会的规定都有所涉及，但显然不够完善。如对于代理不尽责的行为，全国律师协会制定的《律师执业行为规范》第三十六条规定，律师与所任职律师事务所有权根据法律规定、公平正义及律师执业道德标准，选择实现委托人或者当事人目的的方案。但该规范系行业自律规则，并非法律，且缺乏相应罚则，适用效果有限。同时，司法部颁布实施的《律师和律师事务所违法行为处罚办法》第三十一条规定，司法行政机关对律师的违法行为给予警告、罚款、没收违法所得、停止执业处罚的，由律师执业机构所在地的设区的市级或者直辖市区(县)司法行政机关实施;给予吊销执业证书处罚的，由许可该律师执业的省、自治区、直辖市司法行政机关实施。该规定意味着违法执业行为发生地的司法行政机关无权管辖，这种规定不仅违反了《行政处罚法》关于行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖的案件管辖基本原则，而且客观上在一定程度上纵容了律师异地执业的不规范行为。因此，亟需在立法上对代理不尽责的行为予以明确规制并完善处罚的程序规则。

三、建议

1.完善律师职业的法律定位。明确律师社会主义法治工作队伍的性质，建议将《律师法》第一条修改为：为了完善律师制度，规范律师执业行为，保障律师依法执业，发挥律师在社会主义法治建设中的作用，制定本法。将第二条修改为：本法所称律师，是指依法取得律师执业证书，接受委托或者指定，为当事人提供法律服务的执业人员。律师是社会主义法治工作队伍的重要组成部分，应当维护当事人合法权益，维护法律正确实施，维护社会公平和正义。将第三条第一款修改为：律师执业必须遵守宪法和法律，拥护中国共产党的领导和社会主义法治，恪守律师职业道德和执业纪律。

2.完善律师的类型。增加公职律师和公司律师的规定，建议在《律师法》第十二条之后增加一条，内容为：任职于党政机关或者人民团体，依法取得司法行政机关颁发的公职律师证书，在本单位从事法律事务工作的公职人员可以申请公职律师执业。第二款规定，与国有企业订立劳动合同，依法取得司法行政机关颁发的公司律师证书，在本企业从事法律事务工作的员工可以申请公司律师执业。同时，可以采取授权立法模式，规定公职律师、公司律师管理办法由国务院主管部门另行规定。

3.完善律师收案和税收规则。建议将《律师法》第二十五条修改为：律师承办业务，由律师事务所统一接受委托，与委托人签订书面委托合同，按照国家规定统一收取费用并如实入账。律师以个人名义担任党政机关法律顾问的除外，律师承办法律援助案件按照国务院《法律援助条例》有关规定办理。律师事务所和律师应当依法纳税，税收政策应当符合律师行业特点。

4.完善律师执业义务及处罚程序。一是规范代理不尽责行为，建议将《律师法》第三十条修改为：律师担任诉讼法律事务代理人或者非诉讼法律事务代理人的，应当在受委托的权限内，根据法律规定、公平正义及律师执业道德标准，选择实现委托人或者当事人目的的方案，维护委托人的合法权益。二是完善律师违法执业行为的管辖，在《律师法》第四十七条前增加一条，内容为：对于律师和律师事务所的违法行为，由违法行为发生地的设区的市级或直辖市区级司法行政部门管辖。同时，修改《律师和律师事务所违法行为处罚办法》等部门规章，一方面对于代理不尽责的行为予以细化，增强操作性，另一方面修改规章中管辖规定，以保持法制的统一。