「实务研究」国外反洗钱监管变革及启示

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作者供职于中国人民银行桂林市中心支行。法学硕士，高级经济师，金融学与金融法学等研究方向。

编辑 | 葛辛晶

摘要：国内外反洗钱、反恐怖融资形势发生了深刻而复杂的变化。本文全面论述国外反洗钱监管变革情况，深入分析境外中资金融机构反洗钱工作面临的主要风险问题，对于制定和防范中资境外金融机构洗钱风险具有十分重要的意义。

受国际政治经济等多重因素的影响，国内外反洗钱、反恐怖融资形势发生了深刻而复杂的变化。探讨反洗钱、反恐怖融资和金融制裁离不开国际社会政治、监管环境发展变化的大趋势。近年，美英等国颁布多部反洗钱相关法案，对违反当地规则的金融机构采取非常严厉的执法行动，并处以巨额罚款，境外中资金融机构将面临更大挑战。全面掌握国外反洗钱监管变革情况，对境外中资金融机构有效履行反洗钱义务尤为重要。

01

国外反洗钱监管变革情况

首先，国外反洗钱监管呈现法律法规更完善、处罚更严厉态势。

一是反洗钱法律法规日趋完善。随着反洗钱和反恐怖融资形势的日益严峻，主要发达国家反洗钱法律法规日趋完善。美国监管机构颁布一系列配套行政法规和操作性规范，对反洗钱要求和处罚规定进行补充。如2013年3月，美国金融犯罪执法网络（Fin CEN）发布《监管规定适用于管理、交换和使用虚拟货币的说明》，将虚拟货币定义为“目前还不具有法定货币的地位，但在某些情况下能扮演货币功能的交换媒介”。2014年10月，Fin CEN进一步明确比特币等虚拟货币交易平台属于资金转移机构，必须遵守金融犯罪执法网络的各种规定，包括但不限于反洗钱政策和程序，以及记录保留、报告和交易监管。2015年6月，美国纽约州在传统的货币转移法的基础上出台《虚拟货币监管法案》，将监管力度集中于比特币发行、储存和兑换环节，不包括消费、支付环节。2016年3月，美国联邦储备系统（FED）、货币监理署（OCC）等金融监管机构共同颁布针对预付卡持有人的《客户身份识别程序指南》。2016年5月，金融犯罪执法网络（FinCEN）颁布《金融机构客户尽职调查要求》，增加一项客户尽职调查领域的新要求（对最终受益人进行调查并收集相关信息）。至此，美国形成了一套以反洗钱法案为基础，相关行政法规、行业准则为补充的，相对完善的反洗钱法律体系。欧盟方面，各成员国也开展针对欧盟反洗钱4号令(Directive 2015/849)的修订工作，将欧洲理事会相关反洗钱法令的精神融入本国法律体系，同时，考虑金融行动特别工作组(FATF)所颁布的新40项建议。2016年3月4日，瑞士联邦委员会通过了《关于自动更新联合国安全理事会制裁名单的条例》，同步更新打击恐怖主义和大规模杀伤性武器扩散的制裁名单，最大程度满足FATF“毫不迟疑”的要求，授权金融机构实施定向金融制裁，配套的除名、解冻和资金豁免等规定非常清晰。2017年10月6日，比利时防止洗钱、恐怖融资及现金使用限制的法令生效，该法令取代1993年的反洗钱条例，进一步扩展了受益所有人的范围、完善了违规处罚和处罚公示机制。

二是反洗钱处罚更重、罚单屡创新高。据不完全统计,从2012年8月至2017年1月期间,美国监管部门对渣打银行、汇丰银行、中国农业银行、德意志银行等11家国际金融机构因反洗钱监管不力进行处罚，罚金（折算汇率为当时汇率）共计约164.40亿美元；2015年11月、2017年1月，英国监管部门分别对克巴莱银行、德意志银行等2家国际金融机构因反洗钱监管不力而被罚，罚金（折算汇率为当时汇率）共计约3.13亿美元。2016年10月，新加坡监管部门分别对星展银行、瑞士联合银行集团（瑞银集团）因反洗钱监管不力而被罚，罚金（折算汇率为当时汇率）分别为约72.61、96.64万美元。2017年9月7日，美国纽约州金融服务局NYDFS宣布，以未能遵守该州有关洗钱的法律和法规为由对巴基斯坦哈比卜银行处以2.25亿美元罚款，除支付2.25亿美元罚款，该行还同意放弃纽约分行的牌照。

其次，加大对金融机构首席合规官（Chief Compliance Officer，简称CCO）个人责任的追究力度。

近年来，美英等金融监管机构更加强调高级管理人员的履职与勤勉，通过追究CCO的个人责任，促使CCO在金融机构内部的合规管理中不敢有任何放松，以倒逼金融机构实施全面有效的合规管理。根据美国纽约州金融服务管理局NYDFS于2016年6月30日颁布的《银行部门交易监测与过滤程序要求及承诺书管理规则》（于2017年1月生效）规定：所有受NYDFS监管的纽约金融机构必须建立和改进一套交易监控系统，以及时发现有可能违反反洗钱法规的可疑活动；所有受NYDFS监管的金融机构的CCO每年4月15日前要做一次保证，保证的内容是：该金融机构的交易监控和过滤系统完全符合上述法规的要求，如做出虚假或错误的保证，CCO个人可能要承担刑事责任。2016年3月7日，英国金融市场行为监管局（2013年起设立）宣布施行的《高级管理人员认证制度（Senior Managers and Certification Regime,SMRC》中规定，上至董事会和高级管理，下至各级合规及业务人员，都应当承担相应的合规管理职能或高级管理职能，否则都将承担个人责任，并且特别强调被指派的“高级管理人员”提交年度合规证明。2017年7月，英国金融市场行为监管局发布了将该高级管理人员认证制度（SMRC)扩展到几乎所有受监管机构的建议，目前正在审核新制度扩展范围和实施日期，预计将在2018年起正式实施。在实践中，英国金融市场行为监管局于2016年10月12日宣布，因反洗钱控制不力，针对孟加拉国索那利银行的英国子公司处以罚款约325万英镑，同时暂停该行办理存款业务168天，对时任该行合规负责人Steven Smith处以罚款并禁止他继续从事反洗钱报告主任以及合规事务方面的工作。对机构和高管人员的双罚结果，折射出英国金融业反洗钱反恐怖融资的监管期望和执法趋势。

再次，通过“潜在苛刻条款和要求的和解制度”解决洗钱案件。

近年来，金融监管机构倾向于要求被监管对象对其合规制度进行整改，以作为免除进一步处罚甚至起诉的条件，且大部分洗钱案件以和解方式结案。但和解只是处罚洗钱案件的开始，如不能有效的对合规制度上的瑕疵进行整改以让金融监管机构满意，将面临更大力度的监管风险。境外金融监管机构在案件中采取的执法手段包括和解条件。例如，2016年，农业银行纽约分行因违反美国反洗钱法律法规，与NYDFS达成和解协议，农业银行认缴2.15亿美元罚款，除罚款外，和解条款还包括苛刻的条款和要求：农业银行必须在60日内聘请一位独立的“监督员”，由“监督员”对农业银行纽约分行现有反洗钱合规的体系进行全面审查和评估。在评估基础上，农业银行及其纽约分行要向NYDFS提供关于全面改进反洗钱合规机制的详尽整改计划，包括反洗钱合规体系、可疑交易报告、客户尽职调查、内部审计、高层监管等。“监督员”将在两年内，全面监督农业银行纽约分行的整改执行情况，并向NYDFS汇报整改进展和有效性。美国司法部和NYDFS若认为农业银行建立的反洗钱机制未能达到和解要求的标准，将延长原有的整改期限。农业银行是否遵守和解协议，整改是否达到要求，整改后的合规机制是否足够完善，由NYDFS决定。即使对NYDFS的决定有异议，农业银行也不能寻求司法救济或第三方的中立裁决（此权利已在和解中明示放弃了）。

最后，更多基于以原则性作为监管处罚依据。

随着处罚理念的变化，更加注重和强调处罚效果，因而监管处罚依据逐渐从单一的规则性转向规则性与原则性相结合。与规则性监管相比，原则性监管内容较为灵活，原则性监管意味着更多地依赖于原则并以结果为导向，以高位阶的规则用于实现监管者所要达到的监管目标，持续进行原则和规则间的不断平衡。以原则性作为监管处罚依据已被美国、英国、日本、加拿大、新加坡等国金融监管机构所采用。以英国为例，英国金融服务管理局制定11条基本的监管原则，涵盖遵纪守法、内部风险管理、诚实经营、保护客户利益及配合监管等诸多方面。近44%的英国监管处罚是依据金融机构是否违反上述原则做出的。此外，依据这些监管原则，还可给予金融机构正向激励。

02

境外中资金融机构反洗钱工作面临的主要风险

第一，境外中资金融机构履职能力不足，反洗钱合规风险上升。

反洗钱合规是近年来国际化银行面临的重要问题。金融机构的国际化并非仅指开设境外机构，依法合规不限于制度、办法、系统、人员等方面，更重要的是战略、意识和文化，并转化为自觉的行为等方面。在反洗钱国际标准趋严的背景下，中国反洗钱工作面临严峻挑战，境外中资金融机构反洗钱工作也会面临巨大压力。近几年，中资金融机构在反洗钱、反恐怖融资方面出现的问题，反映出中资金融机构部门的反洗钱方面防范能力欠佳，反洗钱意识不够，对诸多反洗钱基本要求没有引起足够重视；反映了中资金融机构高层对合规风险的漠视，合规意识的缺失等诸多问题，最终导致中资金融机构监督制衡机制不到位，合规政策及程序变成一纸空文，甚至明知故犯。一些境外中资金融机构合规管理能力没能与快速业务扩张相匹配，反洗钱内控出现漏洞，监测系统不完善，部分历史和敏感业务存在合规风险隐患，反洗钱等问题的尽职调查难度较大，与有效防范和打击洗钱犯罪的国内现实需求存在差距、与反洗钱国际标准存在差距,中资金融机构合规管理的压力不断上升。

第二，CCO正受到与日俱增的关注，加大了其个人问责风险。

高级管理层在反洗钱合规方面的个人问责正受到与日俱增的关注。美国反洗钱法规规定，CCO如做出虚假保证等行为，可能要承担刑事责任，这将对中资金融机构如何监督境外分支机构产生重大影响。因此，负责反洗钱合规的CCO将面临如下处境：若反洗钱合规确实存在瑕疵，CCO无法勤勉尽责地为其合规体系背书，也没有得到高级管理层的支持来改进问题，只能选择离职，或向金融监管机构举报。所以，高级管理层在处理与合规有关的工作时，要理解合规部门面临的外部监管压力，理解金融监管机构倾向于CCO能够扮演中立于高级管理层的角色。若高级管理层不能认同合规部门的意见，但要避免简单的将合规部门当作普通下属部门，忽略或压制合规部门的意见，这很容易使CCO寻求金融监管机构的支持，向其反映问题。

第三，反洗钱高质量的专业人才缺失，人员素质难以适应反洗钱履职要求。

这几年，中资金融机构注重扩展境外业务，却忽视了与其同步发展的反洗钱高质量专业人才的培养。反洗钱工作需要专业且有经验的人员参与，需要大批精通金融、计算机、税务、海关、结算等专业知识的专业人才，需要懂得侦查、经济、贸易、法律、英语等综合技能的复合型人才。但是，目前中资金融机构没有形成良好的反洗钱人才的培养和成长机制，造成反洗钱高质量人才匮乏，使该项工作更多的处于形式性、应付性、边缘性的被动型状态，难以达到主动性、实质性、深入性的介入型状态。同时，面对全球政治经济环境的快速变化，反洗钱工作难度日益增大。

03

有关启示

其一，境外金融机构应加强合规管理，构建高标准的反洗钱管理体系。

金融机构要科学合规制定境外发展规划，确保合规管理能力与业务范围、经营规模、风险特征和监管要求相适应。从高级管理层塑造和培育风险意识，从高级管理层推动和构建风险管理模式，自上而下设计和完善风险经营机制，参照全球最严标准和国际最佳实践建立境外洗钱风险管理框架、政策和流程。加大金融科技在反洗钱中的应用力度，强化在客户开立账户、金融犯罪、风险数据分析和交易监控方面的流程合规，构建反洗钱合规目标运营模型，提高反洗钱工作的有效性。建立定向金融制裁名单的认定发布制度，完善洗钱“黑名单”管理机制。推行建设洗钱风险管理文化，促进全体员工形成洗钱风险管理理念、价值准则、职业操守，提升全体员工反洗钱意识。

其二，增强合规部门的履职能力，强化金融机构CCO的职责、权限与责任担当。

进一步增强合规部门在预计、评估和监测金融机构承受洗钱的能力及遭受洗钱冲击后的损失弥补及秩序恢复的能力，发挥其在金融机构内部反洗钱预防和监控机制的作用。明确规定CCO的职业操守和专业素养，参照国际惯例设置CCO具体职能，赋予CCO充分的职权，如确保机构遵守有关反洗钱法律法规，能及时终止构成欺诈高风险的网点业务，并采取法令明确要求的其他行动，使得犯罪分子无机会利用有关平台诈骗无辜的消费者，应当向机构总经理、董事会和机构住所地派出金融监管机构报告机构经营管理行为的合法合规性和风险管理状况，以及对机构有关问题进行核查、履行经营管理中可能发生的违规事项和可能存在的风险隐患进行质询和调查等。明确其权力与责任，消除各类潜规则，使CCO制度市场化、透明化运作。在激励机制方面进行创新，确保CCO高效履职。落实责任追究制度，

其三，创新培训模式，加快培养复合型国际化管理的反洗钱人才队伍。

不断创新反洗钱人员的培训模式，强化对金融机构相关人员的反洗钱培训，提高综合知识和专业知识水平。加快培养既精通金融业务，又熟悉境外法律、贸易、税务、金融监管制度等内容的复合型国际化管理的反洗钱人才队伍。探索研究有关部门组织反洗钱人员开展国际公认反洗钱师（CAMS）资格认证工作。加大反洗钱专职合规人员的配备力度。加快构建反洗钱正向引导和激励机制，调动金融机构积极性，引导金融机构将优秀的人力资源向反洗钱岗位倾斜，对综合素质高、业务能力强且在反洗钱岗位上做出优异成绩的同志给予及时的表彰奖励。

其四，加强沟通主动作为，增强以内部管理为基础的原则性管理。

金融机构应与当地金融监管机构保持及时、充分、积极的沟通、交流、汇报和反馈,了解境外当地的监管期望。尊重当地监管文化的要求，重视监管当局的提示，把不合规事件消灭在萌芽状态,注重态度,妥善处理积极配合检查,争取监管当局的配合和支持,努力为经营发展创造有利条件,维护好自身的合法权益。中资境外金融机构还应要适应境外原则性监管增加的变化趋势，原则性监管对管理层提出更高的要求，并要求合规部门承担更积极的角色，要利用自身资源更多地从“事后应对”转向“前端介入”，加强对管理层的义务和责任，借鉴境外先进监管理念，探索和研究原则性监管在内部管理中的应用，在制定和完善与原则性监管法律法规相适应的管理体制中，要进一步完善、优化规则性监管内容，把原则性与规则性管理有机结合起来，构建科学高效的监管体制，增强监管的有效性。

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