“民告官”，难题新解

如何解决行政诉讼“两高一低”难题？如何做实诉源治理、实质性化解争议，实现双赢多赢共赢？主题教育以来，至少6省（自治区、直辖市）高院发布行政审判白皮书监督支持依法行政，得到了省（自治区、直辖市）党委主要领导的积极回应——“民告官”，难题新解

因为一份报告，7月20日下午，海南省高级人民法院院长戴军，在省政府党组（扩大）会议暨理论学习中心组学习会议上讲了一课。

课程主题是依法行政和法治政府建设。参加学习的除了省政府领导班子成员外，还有政府组成部门负责人、各市县政府主要领导，他们是被专门请来听课的。

两个月前，一份海南高院报送的《关于海南行政机关败诉情况的调研分析报告》，摆在了海南省委副书记、省长刘小明的办公桌上。

“由于长期受到‘重实体，轻程序’观念影响，行政机关不遵守法定程序或正当程序的问题较为突出。”

“行政机关败诉后不积极想办法，反而消极对待判决，规避法律责任，成为自贸港法治政府建设的一大掣肘。”

直面问题、揭短亮丑的报告引起了海南省委领导的高度重视。“这是一份很有质量的调研分析报告。所提问题表现形式、原因剖析很深刻很到位，具体建议也很有针对性。”刘小明当即批示，请戴军参加省政府党组（扩大）会议暨理论学习中心组学习会议，结合调研报告，以案释法。

一直以来，“民告官”被认为是最难的诉讼。一方面，上诉率高、申请再审率高、服判息诉率低，“两高一低”长期困扰法院；另一方面，案结事不了、告了也白告，老百姓不满意。

行政权和司法权根本上统一于党的绝对领导、统一于维护人民根本利益。习近平总书记强调，推进全面依法治国，法治政府建设是重点任务和主体工程，要率先突破。

依法行政是法治政府建设的前提。聚焦依法行政薄弱环节，主题教育以来，至少有黑龙江、上海、浙江、海南、四川、西藏等6省（自治区、直辖市）高级人民法院发布2022年行政审判白皮书，并得到了省（自治区、直辖市）党委主要领导的积极回应。

“官民矛盾”，正在以新的方式渐渐消融。

法院给行政机关“体检”

少发案或不发案才是最佳的司法状态，也是最佳的行政状态

转身，离开，再回望，70多年的记忆不见了——

高高的广告牌倒了，成片的房屋没了，鸡鸭牛羊的叫声也消失了，空旷的土地上，堆满七零八碎的砖瓦……

2016年，浙江绍兴市民朱某某所在的村子启动拆迁工作。拿到区政府制定的补偿安置决定，朱某某急了。

“我女儿嫁到外村，但户口没有迁出，还是本村集体经济组织成员啊，不能以不属于安置保底人口为理由，不给补偿！”

朱某某的要求没有得到区政府支持。于是，她向绍兴市中级人民法院提起诉讼。

涉“外嫁女”征收补偿安置权益保护，是征迁实践中重要而敏感的问题，缺乏法律明确规定且各地做法不一。按照法院判决指引，当地政府借妇女权益保障法修订契机，转变思路，妥善化解了争议。

随着修改后的妇女权益保障法第五十五条强调平等保护妇女征收补偿安置权益，此类争议将进一步突出，单靠法院难以从源头解决。浙江省高级人民法院将其作为法治政府建设的问题写入2022年行政审判白皮书：

“建议重视‘外嫁女’等特殊群体补偿安置问题。”

主题教育以来，最高人民法院党组多次强调，要推动审判理念现代化。其中，行政审判要牢固树立双赢多赢共赢理念，把监督就是支持、支持就是监督贯穿到审判执行全过程各方面。

“以前想的多是怎么依法办案，现在办案的同时也要想如何规范行政行为。”

黑龙江省铁力市人民法院行政审判庭庭长曲文秀介绍了一个不久前办理的案子。

2022年10月，伊春市民高某某因对该市公安局交警支队伊美大队作出的公安交通管理行政处罚决定不服，诉至铁力法院，请求撤销该处罚决定。

曲文秀在办案中发现，行政机关仅依据脱离执法视线的测酒仪结果认定高某某饮酒驾车，缺乏事实基础和法律依据。

通过法官耐心释明，伊美大队认识到自身行为的违法之处，主动启动自纠程序撤销处罚决定，高某某也随之撤诉。

矛盾顺利化解，但曲文秀还是不放心，他思考着如何能让行政机关避免再次出现类似错误。于是，他给伊美大队发去司法建议，建议按照道路交通违法行为处理程序规定，规范执法行为。

“其实，很多行政诉讼案件发生的原因是当事人对行政行为不满意。如果我们能及时和行政机关沟通败诉原因，规范行政行为，就会减少不应有的行政争议。”曲文秀说。

黑龙江省高级人民法院在对该院2022年行政案件分析时发现，程序违法是行政败诉的首要原因，败诉案件占一审败诉案件总数的40.19%。

这一比例在其他省（自治区、直辖市）同样不低。以上海、四川为例，程序违法败诉率分别为35.7%、35.16%。

从白皮书中可见，行政机关法治意识不强、认定事实不清、适用法律错误、有错不纠、基层执法能力不足等问题，也是行政败诉的主要原因。

症结找了一个个，建议提了一条条——

如何提高法治意识？上海市高级人民法院建议增强基层执法人员法治意识，树立以人民为中心的执法理念，将法律原则和精神贯彻落实到行政执法全过程。

怎样避免程序违法？黑龙江高院建议按照行政执法类型探索建立执法程序指引，明确执法环节和步骤；四川省高级人民法院建议在行政机关败诉考核指标中，增加“程序违法导致败诉的案件数量”等高发且相对易整改的考核指标，倒逼行政机关重视行政程序。

从哪些方面提高自我纠错积极性？海南高院提出，对于部分案件，可以将自我纠正作为免责事由，实现快速、有效化解争议；上海高院建议构建行政执法自我纠正容错机制，打消行政机关问责顾虑。

经历败诉教训后，如今，朱某某所在的区政府完善了涉“外嫁女”补偿安置方案，有效防范类似争议发生；伊春交警支队伊美大队也开始探索如何规范执法行为。

在曲文秀看来，做好促进依法行政工作与办好每一个行政案件同等重要，因为少发案或不发案才是最佳的司法状态，也是最佳的行政状态。

寻找“最大公约数”

对于周某某而言，这意味着她的事儿彻底了了，不用再一道道走程序了

时间如流沙。

自从患了脑瘤，记忆对于周某某来说就像橡皮擦，从远及近，一点点擦去大脑中的痕迹。

唯独和政府打官司这事儿，她记得清。

6年前，因棚户区改造，周某某经营的KTV和洗浴房屋被黑龙江省鸡西市城子河区人民政府认定为征收对象。眼看周边的房子都拆了，自己和其他两家的房子却迟迟没有动静。协商不成，周某某告到法院，要求区政府作出征收补偿决定。

法院判了，区政府也作出了补偿决定。但由于数额与周某某的评估差距较大，她再次起诉区政府，要求撤销该补偿决定。

同一件事，两次起诉到法院，事由不同却充满矛盾，这引起了办案法官、鸡西市中级人民法院审监二庭庭长刘思凯的思考。

全面梳理案件事实后，刘思凯发现原告请求撤销补偿决定不是目的，她的真实意图是得到公平合理的补偿。

为实质性化解争议，一方面，刘思凯引导周某某对征收补偿范围、标准、数额适用正确的法律依据，降低不合理诉求，另一方面，充分调动行政机关负责人的积极性，寻找“最大公约数”。最终双方达成调解协议：区政府以分期付款的方式给付周某某房屋征收补偿款。

对于周某某而言，这意味着她的事儿彻底了了，不用再一道道走程序了。

“人家都说官官相护，真没想到，刘法官能站在老百姓立场说话，真没想到，老百姓跟政府打官司能打赢！”

今年8月3日上午，周某某坐在自己家里，一连说了两个“真没想到”。

“有的当事人打了几年官司，手里拿着几份裁定书，行政争议得不到实质性化解，又回到了原点。”刘思凯说，这既增加了当事人的诉讼成本，浪费了司法资源，又诱发了涉诉信访，损害了司法权威。

解决行政争议是行政诉讼的立法目的。最高人民法院党组要求把实质性化解矛盾、解决问题作为司法审判的目标、导向。

然而，司法实践中，也有法官坦言实质解纷的无力感：行政诉讼涉及的问题错综复杂，在很多情况下，即使法官作出了合法裁判，纠纷也不一定因此得到解决。

从何破题？以习近平同志为核心的党中央给出了思路与方法。

2018年，中央全面依法治国委员会第一次会议召开。习近平总书记指出，要研究建立健全行政纠纷解决体系，推动构建行政调解、行政裁决、行政复议、行政诉讼有机衔接的纠纷解决机制。

此后，《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》《最高人民法院关于进一步推进行政争议多元化解工作的意见》等文件陆续出台，实质解纷日渐成为法官们的理念自觉、行动自觉。

这一变化，体现在白皮书里是一项项务实举措和一个个亮眼数据——

浙江法院深化行政争议调解中心建设，一审行政案件调撤率达37.03%；上海法院围绕行政争议实质性化解工作主线，一审调撤率达31.4%；黑龙江法院一审调撤率达21.99%，同比上升3.85个百分点。

“老百姓高兴，政府满意，案件量也降下来了，这不就是双赢多赢共赢吗？”刘思凯说。

身体好的时候，周某某会和老伴儿到老房子那里走走。尘土飞扬的小路变成了开阔的大道，成片的树木扑向远方。

破解府院共治难题

判决一案、化解一批、规范一片

伴随着法槌落下的清脆声，周某军如释重负，他终于等到了想要的答案。

作为海南自由贸易港建设的有力支撑和特色产业，2016年，海南省开始规划建设18个通用机场，其中之一落子万宁市礼纪镇境内一占地近1500公顷的地块。

同年5月，周某军创立的美亚公司获得了该地使用权。在履行严格的审批手续过程中，三年已过，土地还是当初的模样。

根据《闲置土地处置办法》，涉案土地存在超过约定开发期限满两年未动工开发建设情况，涉嫌构成闲置土地。2021年4月，万宁市政府决定无偿收回该地块使用权。

美亚公司不服，在向海南省政府申请行政复议被驳回后，起诉到法院。该案经过一审、二审，法院均判行政机关败诉。

一个企业的答案找到了，还有更多的答案，等着法院去寻找。

近年来，随着海南自贸港建设的加快，收回闲置土地相关案件保持高位运行，总量大、败诉率高。如何从源头上规范执法，实现判决一案、化解一批、规范一片？

海南高院一方面积极参与行政机关立法研讨，在闲置土地处置相关立法研讨中，行政庭提出的多条建议被立法采用。另一方面，海南高院与省资规厅共同完成涉司法查封闲置土地情况报告，针对其中涉及的难点、痛点问题提出针对性司法建议。

党的二十大明确提出“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”。随着府院共治的深入推进，难题也不断显现——

难在行政复议化解争议的主渠道作用没有充分发挥。群众遇到行政纠纷后的首选往往不是申请行政复议，“大信访、中诉讼、小复议”格局亟待破解。

难在行政机关在某些环节配合化解争议的主动性不强。有的机关对存在败诉风险的案件，协调化解较为积极主动；对自感没有败诉风险的，配合化解的主观能动性较弱。

难在有些地区行政机关良性互动积极性不足。以四川为例，两年来，四川法院共向行政机关发出行政审判白皮书122份、司法建议720份，但分别有42.62%和18.61%未回复，反映的问题未及时解决。

难在行政机关负责人出庭应诉效能不高。部分负责人把出庭当作“听庭”，出庭不出声、出庭不出示证据、出庭不出彩。

……

跟着矛盾走，奔着问题去。

翻开6省（自治区、直辖市）白皮书，4.6万余字的内容，既有推进法治政府建设的责任与担当，又有监督支持依法行政的智慧与探索——

浙江高院通过建立行政复议工作报告（通报）机制、决定抄告机制、涉嫌违法违纪案件问题线索移送机制等，推动行政争议由“司法主导”向“行政主导、司法终局”转变。

上海高院提出建立行政复议类型化办案团队，构建行政机关、复议机关、人民法院信息共享、程序衔接工作机制。

四川高院建议健全司法建议反馈落实机制，严格按照行政诉讼法规定，强化司法建议、白皮书意见反馈与问题落实整改。

西藏高院与司法厅、检察院建立信息通报、联席会议、同堂培训等机制。

海南高院与省政府为实现行政与司法的良性互动，形成依法行政和公正司法的效能叠加，围绕行政执法和诉讼中出现的重大敏感事项进行会商研判。

黑龙江高院将“联席会”“座谈会”“法治培训”等作为助推法治政府建设的重要举措，压实负责人实质性化解行政争议的主体责任。

促进依法行政，推动社会治理，实现国家利益、社会公共利益和人民群众合法权益的最大化，是府院共治的最终目标，也是司法权和行政权的共同价值追求。

从这一角度来讲，等着政府做的也很多——

海南省委有关领导强调，进一步发挥行政复议作用，加强诉前调解，更重要的是提高行政机关法治意识、法治能力。

黑龙江省委有关领导要求，省人大也要会同有关单位，在《优化营商环境条例》实施中，理出一批典型案例，以进一步优化营商环境。

四川省委有关领导批示，省高院报告反映的行政执法问题正是本省法治化营商环境亟待解决的主要问题，必须下决心整改。

来源：人民法院报

记者：李阳丨编辑：杨书培 高倩倩