国办发文重提PPP模式 新机制优先选择民企参与

本报记者 杜丽娟 北京报道

在“静默”几个月后，市场对政府和社会资本合作机制（PPP）的关注热度因国办转发的一个文件而再次成为热议话题。

这份由国务院办公厅转发国家发展改革委、财政部的《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（以下简称《指导意见》），明确提出政府和社会资本合作（PPP）将聚焦使用者付费项目，全部采取特许经营模式，合理把握重点领域，优先选择民营企业参与。

一位从事基础设施投融资业务的相关人士表示，此次《指导意见》对政府各部门职责划分有非常明确的定位，简单说就是发改管项目，财政管预算，政府可依法授权。“总体看，相比以往的文件要求，此次政府各个部门在新机制发挥的作用可谓是各司其职、各尽其责，这避免了后期项目和预算的互相扯皮，未来可以有效保障PPP项目在规范的管理框架下正常运行。”该人士说。

明确管理主体职责

作为我国基础设施和公用事业投融资体制机制改革的重要举措，PPP主要通过政府和社会资本合作，采取合理的投资回报方式，从而为社会公众提供更好的公共产品和公共服务。

按照《指导意见》规定，2023年2月PPP项目清理核查前未完成招标采购程序的项目，以及今后启动的PPP项目，不再执行2015年5月国务院发布的相关文件。“这表明，未来PPP领域的项目合作机制将采取PPP新机制的规则执行，而2015年的文件也将不再执行。”上述人士说。

此前，为推广和规范PPP模式，2015年，国务院办公厅转发了财政部、国家发展改革委、人民银行关于推广PPP模式的意见，即42号文（《国务院办公厅转发财政部国家发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》）。

根据42号文要求，由财政部会同有关部门推动PPP项目实施，但对国家发展改革委及地方发改部门在PPP模式中的职责作用，该文并未作进一步的规定，这可能造成各主管部门对行政监管与市场的边界把握不清，从而导致重复监管。

基于此，《指导意见》称，国家发展改革委要牵头做好特许经营模式推进工作，切实加强政策指导。地方各级人民政府要切实负起主体责任，规范推进本级政府事权范围内的特许经营项目。

地方各级人民政府可依法依规授权有关行业主管部门、事业单位等，作为特许经营项目实施机构，负责特许经营方案编制、特许经营者选择、特许经营协议签订、项目实施监管、合作期满移交接收等工作。

北京大岳咨询有限责任公司董事长金永祥表示，这大大理顺了政府和社会资本的责任边界，也理顺了PPP咨询单位和可研论证、编制单位的责任边界，这将使政府和社会资本合作项目的前期工作更科学、更扎实，有助于促进政府和社会资本合作项目的高质量发展。

不仅如此，《指导意见》还对项目审批核准流程进行了调整，将批复的时间节点从采购社会资本开始前变更到了采购社会资本后。

金永祥认为，这样的调整使发改部门在政府和社会资本项目审批、核准或备案时有充分的信息资源，可以大大提高决策的科学性，即使否决了项目，损失也仅限于前期费用，这为政府和社会资本提供了实施PPP项目的稳定预期。

鼓励民营企业参与

在厘清政府行政监管和市场边界的同时，《指导意见》提出，优先选择民营企业参与，要坚持初衷、回归本源，最大程度鼓励民营企业参与政府和社会资本合作新建（含改扩建）项目。

其中，在特许经营新建（含改扩建）项目中，对于市场化程度较高、公共属性较弱的项目，应由民营企业独资或控股；关系国计民生、公共属性较强的项目，民营企业股权占比原则上不低于35%；少数涉及国家安全、公共属性强且具有自然垄断属性的项目，应积极创造条件，支持民营企业参与。

在业内看来，此次《指导意见》提出要支持民营企业参与特许经营新建（含改扩建）项目清单，这是PPP新机制的一大亮点。

北京市京都律师事务所高级合伙人刘敬霞在其署名文章中写道，《指导意见》对清单所列领域以外的政府和社会资本合作项目，也积极鼓励民营企业参与，这有利于进一步增强民营企业的信心。“值得注意的是，该清单注明了2023年版，这说明未来清单将根据后续实践情况进行动态调整。”刘敬霞分析。

与此同时，PPP新机制还强化了社会资本对项目的决策责任，完善了项目的风险分担机制，这将有效贯彻“谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险”原则。

金永祥认为，新机制的建立有助于进一步落实企业投资自主权，引导激发创新活力，鼓励社会资本创新管理机制和提升科技水平，促使社会资本转变角色、思维和行为方式，充分发挥社会资本的专业能力和创新潜力，在保证项目服务质量的同时尽可能降低项目成本，提高投资效率和效益，促进项目高效运营，实现健康可持续发展。

此外，《指导意见》还规定，特许经营期限原则上不超过40年，对于投资规模大、回报周期长的特许经营项目可以根据实际情况适当延长，法律法规另有规定的除外。

对此，上述人士表示，延长特许经营期限将在一定程度上解决那些投资规模大、回收周期长的项目的退出难题，这有利于政府和社会资本长期合作。

（编辑：孟庆伟 校对：刘军）