作出限制供电行政强制措施必须要有法律、行政法规的授权依据

——衡阳华强玻璃制品有限公司诉湖南省衡阳市经济和信息化委员会及湖南省衡阳市电力行政执法支队行政强制及行政赔偿案

【裁判要旨】

限制供电行政强制措施，不属于行政强制法第十条第三款规定的地方性法规有权设定的查封、扣押措施，只能由法律或者行政法规设定。因此，行政机关作出限制供电行政强制措施，必须要有法律、行政法规的授权依据。

【裁判文书】

最高人民法院

（2018）最高法行申6130号

再审申请人（一审被告、二审被上诉人）湖南省衡阳市经济和信息化委员会。

法定代表人胡花云。

委托代理人周子超。

委托代理人陆元伟。

被申请人（一审原告、二审上诉人）衡阳华强玻璃制品有限公司。

法定代表人蔡干明。

委托代理人周诗龙。

委托代理人邓湘琳。

一审被告、二审被上诉人湖南省衡阳市电力行政执法支队。

法定代表人周子超。

委托代理人王平新。

再审申请人湖南省衡阳市经济和信息化委员会（以下简称衡阳市经信委）因被申请人衡阳华强玻璃制品有限公司（以下简称华强公司）诉其及一审被告、二审被上诉人湖南省衡阳市电力行政执法支队（以下简称电力执法支队）行政强制及行政赔偿一案，不服湖南省高级人民法院于2017年9月29日作出的（2017）湘行终85号行政判决，向本院申请再审。本院于2018年7月26日立案受理，并于2018年11月16日在本院第一巡回法庭（深圳）第三法庭，组织各方当事人公开开庭询问，再审申请人衡阳市经信委的委托代理人周子超、陆元伟，被申请人华强公司的委托代理人周诗龙、邓湘琳，一审被告、二审被上诉人电力执法支队的负责人周子超及其委托代理人王平新，到庭参加询问活动。依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。

2010年12月12日，衡阳市人民政府办公室印发衡政办法（2010）59号《关于印发衡阳市经济和信息化委员会主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，明确该委员会主要职责之一是“负责电力行业管理及行政执法工作”。内设机构分工中，“电力行政执法工作”由能源运行科（电力科）负责。2011年，中共衡阳市委机构编制委员会办公室先后印发衡编办（2011）105号《关于市经济和信息化委员会能源运行科（电力科）加挂衡阳市电力行政执法支队牌子的批复》及衡编办（2011）158号《关于明确市电力行政执法支队主要职责的批复》，同意经信委能源运行科（电力科）加挂“衡阳市电力行政执法支队”的牌子，并明确其职责为：负责全市电力行政执法工作，依法规范电力市场秩序、查处违反电力法律、法规和规章制度的行为等。2012年4月10日，湖南省环保厅、湖南省经信委、湖南省监察厅、湖南省电力公司共同发布湘环发（2012）19号《关于对环境违法企业依法采取停电、断电等强制措施的通知》（以下简称19号通知），第一条规定：各级环保部门应及时将已作出取缔、关闭、停产、限产等行政决定的相关材料，函告同级经信部门，由经信部门通知供电单位，对无环评审批手续、非法试生产、未进行环保“三同时”验收、被环保部门依法责令停止生产、建设的企业实施断电行政强制措施。

2012年10月30日，衡阳市轻工业行业管理办公室（以下简称轻工办）向衡阳市经信委提交《关于衡阳华强玻璃制品有限公司66平方米啤酒瓶生产线技改项目的立项请示》。同日，轻工办向华强公司下发《关于同意衡阳华强玻璃制品有限公司啤酒瓶生产线维修改造方案的批复》，同意华强公司对现有啤酒瓶生产线进行维修改造，并要求华强公司认真做好环保、安全等评价工作，办妥相关手续后方可施工。2014年9月，华强公司在未办妥相关维修改造手续的情况下，自行停产进行维修改造。至2015年3月下旬，维修改造工作基本完成，华强公司开始进行恢复生产前的准备及试运行工作。

2014年3月至2015年4月期间，衡阳市人民政府（以下简称衡阳市政府）、衡阳市环境保护局（以下简称衡阳市环保局）多次接到群众举报称，华强公司排放污染物，严重影响周边居民的正常生活。2015年3月6日，衡阳市环境保护局雁峰分局（以下简称环保雁峰分局）对华强公司进行调查，对其停产期间的设备环保改造问题进行询问。华强公司的生产副厂长表示，公司新建的废气处理设施未进行环评。2015年4月1日，衡阳市雁峰区人民政府作出雁政函（2015）27号《关于对衡阳华强玻璃制品有限公司实施暂停电措施的函》，衡阳市环保局作出衡环函（2015）41号《关于对衡阳华强玻璃制品有限公司实施停电措施的函》，分别致函衡阳市经信委，要求对华强公司实施停、限电措施。当日，电力执法支队向华强公司作出衡市电执法告字（2015）1号《关于对衡阳华强玻璃制品有限公司暂实施中止供电的事先告知书》。2015年4月2日，华强公司向电力执法支队提交书面的陈述和申辩意见。2015年4月7日，电力执法支队作出书面回复，认为华强公司陈述和申辩理由不充分，没有提出合法有效充分的依据，将保留依照法定程序进行电力行政处罚的权力。2015年4月8日，衡阳市政府就华强公司问题召开专题调度会，会议针对2012年华强公司擅自进行技术改造，复产后污染物排放严重超标问题达成一致意见，认为华强公司近期必须暂停生产准备，并形成（2015）第42次政府专题会议纪要。

环保雁峰分局制作的污染源现场监察记录显示，2015年4月11日华强公司的窑炉温度为625，到2015年4月12日，炉温已超过800，窑炉温度持续升高。华强公司未执行衡阳市政府专题会议意见，仍在积极准备组织生产。2015年4月13日，电力执法支队作出衡市电执法字（2015）3号《关于对衡阳华强玻璃制品有限公司暂实施限电的通知》（以下简称3号限电通知），认定华强公司的生产活动造成环境污染，拟对其作出限电措施，经陈述申辩后，衡阳市政府召开政府专题会议，要求华强公司暂停生产准备，但该公司未执行衡阳市政府专题会议意见，仍在积极准备组织生产，依据《日用玻璃行业准入条件》第一条和第八条，《湖南省电力设施保护和供用电秩序维护条例》第二十三条、19号通知的规定，决定对华强公司作出暂实施限电的行政处罚，并要求华强公司在接到通知后，立即采取措施，做好限电相关安全工作，电力执法支队将依法跟踪通知执行情况。同日，3号限电通知送达华强公司，并同时向国网衡阳供电公司（以下简称衡阳供电公司）送达限电通知。2016年9月，华强公司提起本案行政诉讼，请求判决撤销3号限电通知，赔偿损失5873.25万元。

衡阳市经信委申请再审期间，提交以下新证据：1．国网湖南省电力有限公司客户服务中心出具的证明；2.2015年1月至12月华强公司的月度用电量；3．电费信息。上述证据用以证明，国网湖南省电力有限公司在收到电力执法支队的限电通知后，未对华强公司执行限电操作，华强公司在此期间用电正常。

衡阳市中级人民法院（2016）湘04行初75号行政判决认为，电力执法支队作为衡阳市经信委的内设机构，不具有独立承担法律责任的能力，其对华强公司作出的3号限电通知，法律后果应由衡阳市经信委承担。3号限电通知加盖电力执法支队的公章不当，但系衡阳市经信委作出，符合相关法律法规规定。华强公司要求赔偿，无事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回华强公司的诉讼请求。华强公司不服，提起上诉。

湖南省高级人民法院（2017）湘行终85号行政判决认为，电力执法支队系衡阳市经信委的内设机构，以自己的名义对外作出3号限电通知，属于超越职权的情形，不是本案适格被告。一审受理华强公司对电力执法支队的起诉并作出判决不当，依法应裁定撤销原判，驳回该项起诉。3号限电通知应当定性为行政强制措施，电力执法支队将其定性为行政处罚错误；3号限电通知依据有关单位的内部函件和会议内容作出，无有权机关作出的行政处罚或行政确认等依据，事实依据不足；3号限电通知作出后至今两年多时间未对华强公司作出相关最终行政处理决定，程序违法。故，3号限电通知应当予以撤销。因一审未对3号限电通知是否给华强公司合法权益造成损失进行审查，应裁定发回重审。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十九条第（一）项，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）、（四）项，第八十九条第一款第（二）、（三）项的规定，判决如下：1．撤销一审行政判决；2．裁定驳回华强公司对电力执法支队的起诉；3．撤销3号限电通知；4．华强公司诉衡阳市经信委行政赔偿的诉讼请求，发回衡阳市中级人民法院重审。

衡阳市经信委申请再审称：1．有新证据可以证明衡阳供电公司收到3号限电通知后，未对华强公司实施限电行为，一、二审认定实施限电行为错误。2．二审认定3号限电通知是行政强制措施不当，应当是一般的行政管理行为，适用法律错误。请求撤销二审判决，改判驳回华强公司的诉讼请求。

华强公司答辩称：1．衡阳市经信委在过去的诉讼程序中，对实施限电的事实予以认可，且经生效判决确认；衡阳供电公司因限电停产，退还华强公司2015年5-11月、每月1.2万元，共计8.4万元的基本电费；衡阳市经信委的新证据不能证明未实施限电，华强公司2014年正常开工生产期间的每月用电量为60-80万度左右，2014年5月被限电后，处于停产状态，每月1.3-2万度用电系生活照明用电，用电信息截屏可更改，不能证明未采取限电措施。2．二审判决事实清楚，证据充分、适用法律法规正确，应当予以维持。请求驳回衡阳市经信委的再审申请。

电力执法支队未提交书面答辩意见。

本院经审查认为，《中华人民共和国行政强制法》第二条第二款规定，行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。本案中，因华强公司生产排污超标，严重污染环境，经衡阳市政府专题会议讨论，要求华强公司停止技改后的恢复生产准备工作，但是华强公司拒不执行政府会议纪要意见，继续进行生产准备活动，为制止违法行为、控制危险扩大，衡阳市经信委作出3号限电通知，决定对华强公司采取限制供电的暂时性控制措施。3号限电通知符合《中华人民共和国行政强制法》第二条第二款规定的行政强制措施的法定要件，属于行政强制措施行为。3号限电通知认为限电措施属于行政处罚错误，二审判决对此进行纠正，本院予以支持。衡阳市经信委主张，限电措施属于一般行政处理行为，缺乏事实和法律依据，理由不能成立，本院不予支持。衡阳市经信委还主张，有新证据证明供电单位未实施限电措施，一、二审认定事实错误。但是，3号限电通知的实际实施问题，涉及的是该通知是否造成华强公司合法权益直接损失问题，与3号限电通知本身的合法性问题并无关联。华强公司的行政赔偿诉讼请求已经发回重审，关于损失问题衡阳市经信委可以在重审中主张。以此为由申请再审，理由不能成立。

《中华人民共和国行政强制法》第十七条第一款规定，行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。本案中，衡阳市经信委是法定的衡阳市电力行政主管部门，衡阳市经信委有权依照《湖南省电力设施保护和供用电秩序维护条例》第二十三条第二款规定，对华强公司作出限制用电的行政强制措施，作为衡阳市经信委内设机构的电力执法支队，不具有独立的行政主体资格，不能够以自己的名义对外作出行政行为，3号限电通知加盖电力执法支队印章行为违法。但是，衡阳市经信委认可电力执法支队代表其作出3号限电通知，电力执法支队并未超越职权，加盖印章错误只是行政行为形式违法，属于违反法定程序的情形，二审认为电力执法支队以自身名义作出限电通知属于超越职权不妥，本院予以指正。鉴于衡阳市经信委作出3号限电通知仍缺乏法律依据、超越职权，二审撤销该通知，判决结果并无不当，再审本案无实际意义，本案不予再审。

《中华人民共和国行政强制法》第十条规定，行政强制措施由法律设定。尚未制定法律，且属于国务院行政管理职权事项的，行政法规可以设定除本法第九条第（一）项、第（四）项和应当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施。尚未制定法律、行政法规，且属于地方性事务的，地方性法规可以设定本法第九条第（二）项、第（三）项的行政强制措施。法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施。限制供电行政强制措施，不属于行政强制法第十条第三款规定的地方性法规有权设定的查封、扣押措施，只能由法律或者行政法规设定。因此，行政机关作出限制供电行政强制措施，必须要有法律、行政法规的授权依据。本案中，衡阳市经信委作出3号限电通知，并无法律、行政法规的授权依据。湖南省第十一届人民代表大会常务委员会第四次会议通过的《湖南省电力设施保护和供用电秩序维护条例》第二十三条第二款规定，要“按照国家和省人民政府的有关规定”，对高能耗、严重污染环境的企业实施限制用电措施，并非电力行政主管部门享有作出限制用电行政强制措施法定职权的授权依据。工业和信息化部发布的工产业政策（2010）第3号《日用玻璃行业准入条件》，属于部门规章，无权设定行政强制措施，且该准入条件第八条第（三）项规定“电力监管机构要监督供电企业依法实施停、限电措施”，亦未授权电力行政主管部门作出限制用电行政强制措施。湖南省环保厅等部门作出的19号通知，系规章以下的规范性文件，无权设定行政强制措施，且19号通知规定，对“已经作出取缔、关闭、停产、限产等行政决定”，经（工）信部门可以通知供电单位实施断电措施。作出3号限电通知不存在“已经作出取缔、关闭、停产、限产等行政决定”的事实，不符合19号通知的适用条件，更不能作为电力行政主管部门享有作出限制用电行政强制措施法定职权的授权依据。因此，衡阳市经信委作出3号限电通知超越职权，二审判决撤销3号限电通知，处理结果并无不当。

还应当指出的是，《中华人民共和国大气污染防治法》第三十条规定，企业事业单位和其他生产经营者违反法律法规规定排放大气污染物，造成或者可能造成严重大气污染，或者有关证据可能灭失或者被隐匿的，县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有大气环境保护监督管理职责的部门，可以对有关设施、设备、物品采取查封、扣押等行政强制措施。本案中，华强公司可能存在“违反法律法规规定排放大气污染物，造成或者可能造成严重大气污染的”违法行为，衡阳市环保局应当依法履行法定职责，依法、及时对华强公司可能存在的违法行为作出调查、处理。在衡阳市环保局依法对华强公司作出处理之前，3号限电通知是否侵犯华强公司的合法权益难以判断，衡阳市中级人民法院应当依法中止重审华强公司行政赔偿诉讼请求案件的审理，等待衡阳市环保局的最终处理结果。

综上，衡阳市经信委的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（三）、（四）项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：

驳回湖南省衡阳市经济和信息化委员会的再审申请。

审　判长　　郭修江

审　判员　　龚　斌

审　判员　　刘艾涛

二〇一八年十一月二十一日

法官助理　　黄宁晖

书　记员　　陈清玲

附：相关法律司法解释条文

1．中华人民共和国行政诉讼法

第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：

（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；

（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；

（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；

（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；

（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；

（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；

（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；

（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。

2．最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释

第一百一十六条当事人主张的再审事由成立，且符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定再审。

当事人主张的再审事由不成立，或者当事人申请再审超过法定申请再审期限、超出法定再审事由范围等不符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定驳回再审申请。

3．中华人民共和国行政强制法

第二条本法所称行政强制，包括行政强制措施和行政强制执行。

行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。

行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。

第九条行政强制措施的种类：

（一）限制公民人身自由；

（二）查封场所、设施或者财物；

（三）扣押财物；

（四）冻结存款、汇款；

（五）其他行政强制措施。

第十条行政强制措施由法律设定。

尚未制定法律，且属于国务院行政管理职权事项的，行政法规可以设定除本法第九条第一项、第四项和应当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施。

尚未制定法律、行政法规，且属于地方性事务的，地方性法规可以设定本法第九条第二项、第三项的行政强制措施。

法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施。

第十七条行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委托。

依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。

行政强制措施应当由行政机关具备资格的行政执法人员实施，其他人员不得实施。

4．工产业政策（2010）第3号《日用玻璃行业准入条件》

一、生产企业和新建、改扩建项目布局

（一）新建生产企业和新建、改扩建项目选址必须符合本地区城乡建设规划、生态环境规划、土地利用整体规划要求和用地标准。在下述区域内不得建设日用玻璃生产企业及新建、改扩建项目：

1．自然保护区、风景名胜区和饮用水水源地保护区等依法实行特殊保护的地区。

2．城镇规划中确定的居民居住区、商业交通居民混合区、文化区。

3．国家核准的耕地红线范围内的农田保护区。

（二）严格限制新建保温瓶项目，重点对现有生产线进行技术改造和升级。

（三）严格控制东中部及产能较为集中的地区新建日用玻璃生产项目。建设项目重点是对现有生产线进行技术改造和升级以及发展轻量化玻璃瓶罐、高档玻璃器皿和特殊品种的玻璃制品。

八、监督与管理

（一）政府职能部门依据本准入条件，对新建、改扩建日用玻璃项目，从投资管理、土地供应、环境影响评价、职业病危害评价、安全生产评价、节能评估、信贷融资等各环节加强管理。

（二）新建或改扩建项目，符合本准入条件的，方可投入生产。工业、投资、国土资源、建设、安全监管等主管部门应当通过联合检查等方式，监督本准入条件的执行。

（三）对不符合准入条件的新建或改扩建项目，投资管理部门不予备案；国土资源管理部门不得办理土地使用手续；环保部门不予办理环保审批手续；城乡规划和建设、卫生、安全监管等部门不予办理有关手续；金融机构不提供任何形式的新增授信支持；电力监管机构要监督供电企业依法实施停、限电措施。

（四）各级工业主管部门和安全、质检等部门负责对辖区内日用玻璃生产企业执行日用玻璃行业准入情况进行监督检查，并将情况报工业和信息化部。有关行业协会应协助政府职能部门做好行业监督和管理工作。

（五）国家相关管理部门依据本准入条件制定相应的配套监管措施。

5．湖南省电力设施保护和供用电秩序维护条例

第二十三条电力行政主管部门应当采取有效措施，优化电能资源配置，协调供用电关系，维护安全有序的供用电秩序。

对于高能耗、环境污染严重等列入国家限制类、禁止发展类的企业或者生产设备的用电，电力行政主管部门应当按照国家和省人民政府的有关规定实行差别电价、限制用电或者终止供电。

6．湘环发（2012）19号《关于对环境违法企业依法采取停电、断电等强制措施的通知》

一、依法强制执行断电措施

各级环保部门应及时将已经作出取缔、关闭、停产、限产等行政决定的相关资料函告同级经（工）信部门，由经（工）信部门通知供电单位对下述六种情形及时依法实施断电措施，对取缔、关闭的企业拆除相关供电设施。

7．中华人民共和国大气污染防治法

第三十条企业事业单位和其他生产经营者违反法律法规规定排放大气污染物，造成或者可能造成严重大气污染，或者有关证据可能灭失或者被隐匿的，县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有大气环境保护监督管理职责的部门，可以对有关设施、设备、物品采取查封、扣押等行政强制措施。