全国人大代表蔡继明：扩大宅基地使用权流转范围，推进城乡土地同权化

农村宅基地制度改革一向备受社会各界关注。自2015年“三块地”改革试点启动以来，农村宅基地制度改革已经迈入第十个年头。

在2024年全国两会即将召开之际，南方农村报记者专访了常年关注宅基地制度改革的全国人大代表、全国人大财经委委员、清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明。本次全国两会，他提出了“关于降低农业转移人口市民化住房门槛的建议”“关于扩大农村宅基地使用权流转范围的建议”“关于增强优势地区高质量发展的土地保障能力的建议”等三项与土地有关的建议。

采访中，蔡继明回顾了我国宅基地制度改革取得的进展、经验以及存在的问题，提出了深化宅基地制度改革的建议。他表示，目前试点地区已经探索出很多宅基地改革的成功经验，有待通过修法进一步推广。为进一步促进农民增收与乡村全面振兴，未来的宅基地制度改革要着眼于同步推进城乡土地产权同权化和资源配置市场化。

城乡建设用地配置严重偏离人口分布

蔡继明指出，目前，我国存在土地资源计划配置失衡问题，城乡建设用地分布偏离人口分布。一方面，人口城镇化率持续提高，另一方面，乡村建设用地向城市建设用地转换、特别是宅基地流转范围被严格限制，导致城市建设用地紧张，而乡村建设用地被大量闲置和浪费。

近年来，随着大量农业转移人口进城务工，我国常住人口城镇化率持续提高。根据国家统计局发布的数据，2023年年末全国城镇常住人口93267万人，比上年末增加1196万人，常住人口城镇化率为66.16%，比上年末提高0.94个百分点。

在农村人口大量向城镇转移聚集的同时，农村的建设用地却没有实现“地随人走”，被滞留在乡村。根据第三次全国国土调查，2019年城镇常住人均建设用地为117.1平方米，仅相当于乡村常住人均建设用地417.2平方米的28.1%。2023年农村常住人口已不足34%，但村庄建设用地是城镇建设用地的2倍。

被滞留在乡村的建设土地，有待被进一步“激活”。据蔡继明介绍，农村建设用地中允许入市的即所谓集体经营性建设用地，只占农村建设用地的14%，而占70%以上的住宅用地，则大量处于闲置、半闲置和低效利用状态。“真正需要入市的不是这部分存量的集体经营性建设用地，而是大量被限制流转的宅基地，因为前者大都已经在实际使用当中，而恰恰是后者大量处在闲置状态。”蔡继明说道。

在农村人口大量向城镇转移聚集的同时，农村建设用地却被滞留在乡村。图为广东阳西县织篢镇大洲村。任浩沿摄

城乡土地产权不平等，同地不同权

蔡继明进一步指出，乡村建设用地向城市建设用地转换以及宅基地流转受限，是两种公有制土地同地不同权的结果。

同地不同权，主要指的是同样作为公有制土地，农村集体土地和城市国有土地的产权并不平等，集体土地产权残缺，缺少与国有土地平等的、可交易的建设用地使用权所包含的收益权和担保物权。

根据2007年通过的《物权法》、2019年修正的《土地管理法》和2020年颁布的《民法典·物权编》，农村集体土地所有权人并没有被赋予与城市国有土地所有权人同等的权利，城市国有土地所有权人有权在国有土地上设置建设用地使用权，并在城市住宅建设用地上设置用益物权和担保物权，其中的用益物权包括“建设用地使用权人依法对国家所有的土地享有占有、使用和收益的权利，有权利用该土地建造建筑物、构筑物及其附属设施”，而农村集体土地所有权人只能在宅基地上设置使用权，没有收益权和处置权，集体宅基地使用权既不能在村集体经济组织以外转让，也不能出租、入股或抵押贷款。

蔡继明是常年关注宅基地制度改革的“土地代表”。受访者供图

宅基地使用权流转受到严格限制

城乡土地产权不平等的一个具体表现，就是农村宅基地使用权的流转受到严格限制。目前，除部分试点地区以外，按照相关规定，宅基地使用权不能在本村集体经济组织范围以外流转，这就把农村巨量宅基地排除在城乡统一的建设用地市场之外，使农村宅基地的收益及议价、增值的功能难以发挥，土地的价值无法得到充分体现，从而堵塞了农民获得财产性收入的渠道。

蔡继明认为，限制宅基地流转范围，人为地导致了城乡居民财产性收入的巨大差距。“城里人的财产性收入主要来源于房子出租、转让、抵押，而农民宅基地使用权仅限于在集体经济组织内部流转，而农村集体经济组织成员实行一户一宅，并且大都无偿取得，这就大大限制了宅基地的增值空间，这是导致城乡居民财产收入差距高达十倍的主要根源。”

宅基地使用权流转范围受限，导致其抵押物权难以实现。一些试点地区即使允许进行宅基地使用权抵押，因为宅基地流转范围仅限于集体经济组织内部，其抵押物不能在城乡开放的竞争性市场上流通变现，金融机构也不愿接受农村宅基地作为抵押物，这事实上又堵塞了农民通过抵押宅基地使用权融资的渠道，从而难以获得更多的资金发展农业生产。

蔡继明进一步指出，宅基地流转范围的限制，还在一定程度上阻碍了村与村之间的人口流动和城乡融合发展。

就村与村之间的人口流动而言，宅基地流转范围的限制，使偏远的、不适宜农业生产的地区农民不能迁移到靠近城市的、更适宜农业生产的村庄购买宅基地建房定居，同时也限制了农业转移人口通过有偿转让宅基地使用权获取进城购房落户的首笔资金，从而阻塞了农业转移人口市民化的进城。

就城市人口向乡村流动而言，虽然此前有九部委联合发文鼓励引导有专长的退休人员回乡定居参与乡村建设，但由于在现行的宅基地流转限制使离退休人员无法在农村获得宅基地定居，工商资本难以在乡村落地，从而使相关文件精神难以落实。

宅基地制度改革的最大阻力在于观念

蔡继明认为，当前宅基地制度改革最大的阻力在于观念守旧，要推进改革，需要澄清和破除一些似是而非的陈腐观念。

有观点认为，市场在资源配置中发挥决定性作用，但土地应当成为例外；认为放宽宅基地流转范围与“三条底线”（土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线）相矛盾；有损宅基地的保障性功能；限制宅基地流转是“肥水不流外人田”……针对这些观点，蔡继明表达了自己的不同意见。

首先，蔡继明认为，土地不应该被排除在由市场决定的资源配置之外。

他指出，中共十八届三中全会明确提出，让市场在资源配置中起决定性作用，2020年中共中央、国务院发布的《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，第一个提及的由市场配置的要素就是土地，明确要求推进土地要素市场化配置，这表明土地要素不仅不是市场决定资源配置的例外，而是当前亟待需要推进市场化配置的首要要素。

蔡继明认为，根据中共十九届四中全会的决定，我国的社会主义基本经济制度已经由单一公有制转变为公有制为主体多种所有制经济共同发展、按劳分配为主体多种分配方式并存的社会主义市场经济体制。伴随着基本经济制度的变化，在土地资源配置上也应当进行相应的改革。“这些变革完全是为了适应市场经济的发展，适应乡村振兴战略的实施，同时适应新型城镇化的推进。整体来说就是为了适应高质量发展的需要。”蔡继明说道。

他还表示，在推动市场在土地要素配置中发挥决定性作用的过程中，需要明确市场发挥决定作用和政府更好发挥作用的界限：如国土功能区规划制定、国家粮食安全和永久性基本农田保护等，需要政府更好发挥作用，除此之外实行负面清单管理，负面清单之外的，如农村建设用地结构和具体用途，交由市场发挥决定性作用。

其次，蔡继明认为，放宽宅基地流转范围与“三条底线”并不相悖。

宅基地流转是其使用权而非所有权流转，规定的流转年限结束之后，使用权将由村集体收回，即使使用权流转到村外人员手上，依然不影响其公有制性质。“土地公有制是宪法规定的，除非修改宪法，否则任何人都改变不了。”蔡继明表示。

宅基地属农村建设用地而非农用地，宅基地流转不涉及耕地红线问题。宅基地流转也并不会损害农民的利益。宅基地流转和退出均须以农民自愿为原则，不得强迫农民，使用权交易也由双方协商后达成，充分尊重了农民的自主性，且随着宅基地流转范围扩大，交易市场范围扩大和议价、增值空间扩大，农民的抵押权变现空间也相应扩大，这将有利于村民获得更多财产性收入。

“不能说肥水流入外人田，实际上是肥水引入自家田，是把城里的资金引进农村来。”蔡继明说道。

再次，他指出，宅基地的功能实际上正在发生变化。在计划经济时代和农耕时代，农民的确一旦离开土地就一无所有，生计没有保障，但如今在社会主义市场经济体制以及工业化和城市化的背景下，农村宅基地的保障功能在逐渐减弱，其财产功能日益凸显。这一点也已经成为学界和坊间的共识。

在蔡继明看来，中央强调宅基地制度改革要稳慎推进，而落实到地方往往稳慎有余，推进不足。他认为，领导干部需要深入、全面、透彻地理解中央的文件精神，从而推动改革。

图为广东惠东县白盆珠镇白马村一处得以盘活改造为民宿的农房。白盆珠镇党政办供图

深化改革，进一步推广试点经验

宅基地制度改革是我国农村土地产权制度改革的重要组成部分，是深化农村改革的重要内容，也是近十年来中央部署的重大改革任务之一。2014年，中办国办印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，经全国人大常委会授权，2015年，在全国33个县（市、区）开展试点。2019年8月26日，十三届全国人大常委会第十二次会议表决通过关于修改土地管理法的决定，允许进城农民自愿有偿退出宅基地。2020年9月，全国104个县（市、区）和3个地级市启动新一轮农村宅基地制度改革试点。试点围绕落实宅基地集体所有权，保障农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权，积极探索宅基地“三权分置”的具体路径和办法。

蔡继明认为，宅基地制度改革总体上偏于稳慎，应着重在推进上加大力度。

他表示，在宅基地改革的各个试点地区，如浙江义乌、湖南浏阳、江西余江、广东南海、四川成都以及北京大兴、天津蓟州、重庆全域等，已经有一些经实践证明具有可操作性的成功经验。这些经验应进一步向外推广，将宅基地改革的成果惠及更多地区。

广东龙门县是农村宅基地制度改革试点县。苏晓璇 摄

在试点改革过程中，义乌的经验较为成熟。义乌在全国率先提出和确立宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”制度设计；允许宅基地交易、入市与转让，允许宅基地在市域范围内跨集体经济组织转让，建立全国首个农村宅基地基准地价体系；赋予宅基地使用权和农房担保、抵押权能；实行宅基地有偿调剂和有偿选位，对超占等开展有偿使用，探索宅基地从永久无偿向分类有偿转变；通过多渠道实现宅基地自愿退出等。

据相关报道，试点改革两年后的2017年，义乌农村居民收入和人均财产净收入由25963元和3063元分别增加至30571元和3630元。

其他改革试点地区也有值得借鉴推广的经验。如湖南浏阳允许宅基地在全市（县级市）农村地区“全域流转”；江西余江采用兼顾有偿和无偿的宅基地退出机制腾退闲置宅基地，允许退出宅基地或放弃建房资格进城落户的农户，15年后自愿选择是否回村建房；广东南海取得农村宅基地分配资格的农村村民，享有申购本村（社区）范围内村居社区公寓资格等一系列权利，解决部分地区宅基地存量不足的问题；重庆将农村宅基地纳入地票交易范围，许多进城落户居民自愿将宅基地以地票方式“套现”……

蔡继明表示，进一步深化宅基地制度改革，可以扩大试点地区范围、增加试点改革内容，重点放在扩大宅基地使用权流转范围和城乡建设用地增减挂钩范围（依次由村落之间扩展到城乡之间、省市之间），进而根据试点地区的成功经验加快相关法律的修改完善，将试点成果推广至全国。

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【来源】南方农村报