瞭望 | 因势利导企业回流

由于外部环境不断变化，一些外迁企业近年来越来越感到不适应，以前没有问题的投资项目也出了问题

经过对成本收益、风险防范以及未来外部投资环境变化趋势的评估，一些从中国外迁的制造业企业正开始从越南、柬埔寨、菲律宾等国回流中国

对于有意愿回流中国的企业，也不能来者不拒，而是需要“限”“引”并举区别对待，或可采用回归版的“负面清单+鼓励发展”模式

文 | 白明

近年来，除国内企业主动对外投资外，一些在华投资的外资企业向其他国家迁移的情况也不罕见。这些企业一定程度上构成了国内相关产业外迁的主体，其外迁行为也一定程度上符合国际产业分工的地域分布变化规律。

在此过程中，也有不少“走出去”或外迁的企业逐渐发现，境外投资环境正在发生变化，原来适合在境外开展的某些投资项目现在有可能不宜再进行下去，于是又纷纷回流中国。

从促进我国制造业转型升级，巩固并强化我国在全球产业链供应链中的地位出发，对于前些年转移出去的产业，有必要在科学选择的基础上加以引导，促使相关企业回归国内。

外迁企业为何回流

以往，得益于国际产业转移带来的红利，一些制造业企业在“走出去”或从中国外迁的初期，只要看准市场，做好前期可行性研究，还是能够抓住东道国提供的发展机会的。

过去一些年来，有从中国外迁至越南、印度、孟加拉国、墨西哥、柬埔寨等发展中国家的企业，也有少量企业迁往美国、日本等发达国家。

如今，一些外迁企业发现，其在海外所处的环境已经发生了变化。

一是劳动力成本上升。东南亚国家要素成本特别是劳动力成本上升很快，“价值洼地”带来的红利正日益弱化。比如，2021年生效的越南《劳动法》规定，加班时间每月不超过40小时，每年不超过200小时，雇主组织加班必须经过员工同意，当地的劳动力成本优势在一定程度上被稀释。

二是政策变化给投资造成了不利影响。比如，美国实施的普惠制待遇于2020年12月到期后，全球119个国家和地区的数千种商品失去了进入美国市场的免税准入待遇，其中包括泰国、巴西、菲律宾、柬埔寨等国，导致一些外迁至这些国家的企业无法获得美国的普惠制待遇。

三是营商环境的变化令外迁企业措手不及。有的外迁企业在当地感到水土不服，不适应当地的法律法规，与当地员工也存在沟通上的困难。有的企业从中国外迁后在东道国不仅遇到了各种纠纷，还遭遇过敲诈勒索、打砸抢等事件。有的企业外迁后才发现当地商业环境、商业模式与预想的不一样，以致对某些投资项目“看走了眼”。有些国家外汇管制很严，企业赚了钱很难汇出，不仅影响了外迁企业参与国际分工，也导致其海外投资收益难以变现。

由于外部环境不断变化，一些外迁企业近年来越来越感到不适应，以前没有问题的投资项目也出了问题。

除了环境的变化，还有一些长期存在的问题难以解决，包括一些国家制造业体系不完备，导致已外迁企业在受到各种冲击时难以主动优化产业链。比如，富士康将一部分产能转移到印度后发现，当地夏季用电高峰期经常每天断电多达十几次。

这些因素正促使一些当初外迁到其他国家的企业考虑回流中国。

相比之下，中国在积极推进高水平对外开放过程中，持续推动建设开放型经济新体制，营造市场化、法治化、国际化一流营商环境，再次对已外迁企业产生了巨大吸引力。随着中国制造业从要素驱动转向创新驱动，无人化、智能化的“灯塔工厂”不断涌现，海外传统的劳动密集型制造业在全球产业链供应链中已不再具有效率上的优势，这也促使部分制造业企业选择回流中国。

与以往从未在中国投资的外商相比，前些年“走出去”的国内企业和从中国外迁出去的外资企业，仍与国内保持着千丝万缕的联系。这些企业对国内发展情况和营商环境的认识和理解较为深入，一旦看到国内出现更多新商机，它们很愿意回到中国发展。

目前，经过对成本收益、风险防范以及未来外部投资环境变化趋势的评估，一些从中国外迁的制造业企业正开始从越南、柬埔寨、菲律宾等国回流中国。

于2021年9月获评全球“灯塔工厂”的位于江苏苏州太仓的联合利华和路雪生产基地，成为当地“智能制造”的标杆。图为在梦龙冰淇淋柔性生产线上，机器人对产品进行装箱作业（2023年3月1日摄） 季春鹏摄/本刊

“引”“限”并举

2017年，国务院办公厅转发国家发展改革委、商务部、中国人民银行、外交部《关于进一步引导和规范境外投资方向的指导意见》，强调了对外投资的“负面清单+鼓励发展”模式，经过进一步规范后，我国的对外直接投资走上了健康发展之路。2023年9月28日，商务部、国家统计局和国家外汇管理局联合发布的《2022年度中国对外直接投资统计公报》显示，2022年末，中国对外直接投资存量达2.75万亿美元，连续六年排名全球前三。

对于“走出去”的中国企业来说，对外直接投资与对外贸易不同，前者由于沉没成本投入过高，更讲求稳定性。但稳定不等于“绑定”。如果发现外部环境发生了不可逆转的变化，比如一些以往比较受欢迎的项目如今在国外受到了排挤，一些国家对中国的投资项目特别是技术含量较高的项目设置了很高的准入门槛，一些国家对中国的存量投资项目也经常“找麻烦”，那么这些企业就需要科学、果断决策，该回迁时绝不犹豫。

对于有些从中国“出走”的外资企业来说，由于前些年疫情的影响使国际产业链供应链受到了较多冲击，它们转移出去后也受到了较大波及，因此部分企业回流中国的意愿逐渐增强。例如，谷歌Pixel6系列智能手机在越南疫情暴发期间已将产能回迁中国，美国家具品牌LoveSac的生产也从越南转至中国，美国鞋类生产商沃尔弗林集团前不久已将部分耐克运动鞋的产能重新转回中国，苹果公司原计划在越南生产的AirPods耳机目前已经转单到中国。据悉，苹果公司已确定在中国内地建立新的研发中心用于研制高端手机摄像头等部件，微软、高通等企业也加快了在中国布局人工智能等高新技术领域的合作。

在这种态势下，中国有必要根据自身需要，为前些年转移出去的国内企业和外资企业回流提供帮助。

过去，我们一直强调要大规模“走出去”，并且初步解决了什么项目该“走出去”与什么项目不该“走出去”的问题。现在，我们为什么要鼓励回流并为其提供帮助？

其一，某些产业和企业的外迁会造成原有产业链供应链的割裂，不利于稳固中国制造业在国际产业链供应链中的地位，容易产生贸易转移效应，反过来挤压我国的国际市场空间。比如，《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）全面生效后，东盟国家可采用累积区域价值法作为判断原产地的标准，会使相互之间的产业关联更加密切，也会使企业脱离投资母国的意愿与能力进一步增强。

其二，一些国家在新一轮国际产业布局中主张“去中国化”，企图对中国制造业“抽血”，部分产业转移对中国而言会带来就业机会减少、营销渠道中断等问题。例如，日本政府就鼓励本国企业搞“中国+1”策略，鼓励某些日本在华投资企业从中国撤离，转向东南亚和南亚国家。

许多发达国家都力图通过产业回流促进就业，提高市场竞争力。

美国非营利性机构“回流计划”组织发布的一份报告指出，美国制造业回归本土后虽然生产成本依然比德国高15%，比中国高40%，但为了增加就业机会，美国近年来在积极促进产业回归。在2021年上半年新增的就业岗位中，通过回流新增的岗位占了62%。

近年来，过度对外投资一度让日本感到了产业“空心化”的压力。随着自动化进程的推进，日本制造业的成本也开始下降，松下、大金、夏普、日产等企业也有条件回归本土了。

“走出去”不能只是“单行道”，产业和企业回流也是国际惯例。当然，对于有意愿回流中国的企业，也不能来者不拒，而是需要“限”“引”并举区别对待，或可采用回归版的“负面清单+鼓励发展”模式。

一方面，对于与国内产业政策“不搭界”的项目，要适当设置门槛。对于因自身经营水平有限、存在诚信问题的外迁企业，即使有意愿回归，也应予以劝阻。

另一方面，要在促进国内产业升级的过程中，将产业回流与招商引资相结合，扩大全球资源优化配置的外部选择范围。随着国内招商引资的重点逐渐从以特定项目招商为主转向产业链招商方式为主，海外资本进入中国更需要强调投资来源的多元化，而从外来投资的对接需要来看，前期外迁的投资项目回归更容易成功。

期待具体措施

促进企业回流是一项复杂的系统工程，需要一系列具体措施。

一是企业流出地政府需要创造条件吸引曾经外流的产业回流本地，包括积极与外流企业保持沟通，了解这些企业是否有意愿转回国内以及这些企业启动回流所需要的条件。为此，可考虑建立相应的工作机制，从公共服务、资金、税收、用地、劳动力供给等方面提供政策支持，为有意回流的企业创造适宜的条件。

二是对于一部分产能外流但还有一部分产能留在本土的企业，地方政府需要强化对这些本土产能的支持，以订单回流促进产能回流。即使不能做到外流产能全部回迁本土，也要创造条件，争取回流产能最大化。对于准备回流国内的企业，不仅可以允许准入前国民待遇，而且也可尝试外迁前国民待遇。

三是在制定区域或行业发展规划时，可着眼于拟回流企业适度预留部分市场空间。可考虑在不断优化营商环境的过程中，在长三角、粤港澳大湾区等高端制造业与现代服务业比较集中的区域创造“小环境”，率先设立鼓励制造业回流与制造业转型升级深度结合示范区，在区内享受国际上最高水平的贸易投资自由化便利化待遇。

四是拓宽思路，适当调整利用外资的考核办法，将促进外流企业回归纳入招商引资的业绩考核。在此基础上，可考虑在投洽会、加博会、广交会、服贸会、进博会、链博会等展会上专门设立促进企业回流展区，在宣传鼓励外流企业回流的各项优惠政策的同时，为拟回迁或已回迁企业提供更好的国内外市场机会。

（作者为商务部研究院学位委员会委员、研究员）■