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提要

在过去民告官，法外因素多，立案难。异地审案推出后，民告官的门槛降低了。

2013年，按照最高法的安排部署，我省法院开始推行行政案件司法管辖区域与行政管理区域适当分离试点，葫芦岛、铁岭、辽阳、沈阳地区基层法院先后通过指定管辖方式集中交叉审理一审行政案件。其中，铁岭市法院作为全省首批试点法院，试行行政案件相对集中管辖改革，数据显示，一年多来，该院行政案件收案量和行政机关败诉率均有大幅提升。

到昌图“衙门”告铁岭的“官”

4月2日一大早，来自开原市的建筑承包商老罗就从家中出发，赶往昌图县法院，出庭去告铁岭市人社局，申请撤销工商认定决定书。告铁岭的“官”，却要到昌图的“衙门”，尽管路途远了些，但在老罗的心里，还是觉得踏实，因为可以避免本地司法和行政部门所谓的“官官相护”。

按照最高法及省高院的安排，自2013年8月1日起，铁岭市法院作为全省首批试点法院，开始试行行政案件相对集中管辖改革，由银州区法院、昌图县法院负责审理本辖区内一审行政诉讼案件，其他法院不再受理行政案件。其中，银州区法院管辖调兵山市、昌图县、铁岭县辖区内一审行政诉讼案件；昌图县法院管辖开原市、银州区、清河区、西丰县辖区内一审行政诉讼案件。

试点的初衷显而易见，就是为了排除行政干预，让人事、财政受制于地方的法院能够独立行使审判权。

民告官立案门槛降低了

一天上午要开庭审理两起 “民告官”的行政案件，而除了开庭审理，还要参与立案登记、文书送达、案件评议等“幕后”工作，这样的节奏对于有着20多年法官经验的昌图县法院行政庭庭长李倩来说，确实有些紧。

以往，该县法院一年审理的行政案件还不到10件，集中管辖后，截至目前，受理的一审行政诉讼案件一下子激增到84件，加上每年二三百件 “官告民”的非诉行政案件，昔日“闲”着的行政庭一时成了院里的“大忙庭”。

而铁岭市中院统计的数据也印证了行政案件收案数大幅增加的事实，截至去年年底，全市一审行政诉讼案件74件，与2013年38件相比，上升了94.74%；二审行政诉讼案件43件，与2013年16件相比上升了168.75%。这两个数据，均双双创下了铁岭市行政诉讼案件收案数量的历史新高。

行政案件收案数缘何大幅激增？昌图县法院副院长廉子良解释说，过去没实行交叉集中管辖时，往往“民告官”的行政案件告的都是本县内的行政机关，这就不可避免地出现行政干预的因素，所以立案难现象突出。现在法院相对独立超脱，主要考虑法律规定的受理条件，较少或不考虑“法外因素”。 “门槛”降低了，进来的案子也就多了。

“此外，也与昌图县负责管辖的区域有极大关系。 ”李倩举例说，“比如涉及的银州区行政案件较多，达到68件，占到八成以上，而其中房屋征收类行政案件的数量连年攀升，一方面是银州区为市直行政机关的所在地，涉及这些行政机关的行政案件均由昌图县法院受理，另一方面也反映了城市化进程不断加快引发了大量利益冲突和矛盾纠纷。 ”

辽宁成功金盟律师事务所律师姜连发则认为，老百姓法律维权意识提高，立案便捷、诉讼费用降低，觉得终于有地方说理了等等也是“民告官”案件大幅度增加的主要因素。

败诉主因行政执法越位、缺位

集中管辖后，行政机关败诉率大幅度上升，已经成为一个不争的事实。

2015年年初，铁岭市中院发布《行政审判白皮书》，对2014年度全市法院行政诉讼案件基本情况进行了梳理，全市法院共审结一审行政诉讼案件64件，审结率86.49%。行政机关败诉的行政诉讼案件共有11件，其中判决撤销4件、撤销并责令重作5件、确认违法2件，行政机关败诉率为17.19%。与2013年行政机关败诉2件、败诉率6.23%相比，上升了近11个百分点。

全市一审行政诉讼案件涉及的行政管理领域主要集中在城建、劳动和社会保障、公安、资源等四个领域，分别为39件、14件、8件和5件，合计66件，占全部一审行政诉讼案件总数的89.19%。案件类型主要包括房屋征收补偿、工伤行政确认、治安行政处罚、土地行政裁决等。其中，房屋征收补偿案件34件，占全部一审案件的45.95%。

《行政审判白皮书》指出：行政机关超越职权，认定事实的主要证据不足，适用法律、法规错误以及行政机关违反法定程序等四个表现是行政机关败诉的主要原因。

例如，马某诉某县林业局收回林权证通知一案中，根据《中华人民共和国森林法》第三条的规定：“国家所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上人民政府登记造册，发放证书，确认所有权和使用权”。被告某县林业局不具有林权登记的法定职权，其作出收回林权证通知的行政行为，属于超越职权，被法院依法撤销。

审理该案的法官告诉记者，这是行政机关超越职权，行使了法律、法规没有赋予该机关的权力而发生的比较典型的案例。

此外，行政执法部门在执法过程中重实体、轻程序，随意简化程序或不履行法定程序也是导致败诉的主要原因。在昌图县法院审理的一起“民告官”案件中，记者注意到，本该拆除的违章建筑，就是因为某执法局在没有城乡主管部门作出的限期拆除决定前，就对违章建筑进行了拆除，违反了法定程序，而品尝败诉的“苦果”。

其实，不只在铁岭，目前全省4个试点地区2014年行政机关败诉同比上升5.6%，比全省平均败诉比例高出2.9%，表明行政审判司法公信力明显提高。

不让百姓再为“赢了官司输了钱”纠结

由于院领导高度重视，李倩所在的昌图县法院行政庭在原来只有一人的基础上，又增加了两名年轻法官，正好满足组成一个合议庭的标准。

但在记者走访的几家试点法院中，“案多人少”的现象还是比较突出，许多法院的行政庭还不太愿采取借法官的方式来弥补“先天不足”。

省高院相关负责人表示，行政案件的专业性较强，必须有一支具有专业知识的法官队伍来审理，否则不利于司法裁判标准的统一。而集中管辖后，案件数量明显增多，各试点院需要配强审判力量，法官们在一起探讨业务更及时、更专业，这也会大大提高行政案件的审判质量。

而对于当事人来说，行政案件集中管辖制度在一定程度上也增加了一定的诉讼成本。司法审判是一个漫长的过程，当事人可能为了求得一个公正的裁判结果，要在其所在县区与外地法院之间多次往返，其中产生的额外交通费用、食宿费用既无国家补贴亦无相关的正常救助。结果可能是往往最终赢了官司但输了钱，甚至是输了官司还劳民伤财。

为了减轻当事人负担，昌图县、银州区法院均采取了一定的便民利民措施，如当事人需要提供的一些资料，尽量让其提供电子版，以电邮形式发过来，只在开庭时才对原件质证，从而让其来法院的次数控制在三次以内，减少了舟车劳顿之苦。此外，对老弱病残的当事人，他们还采取巡回审判的方式，组成合议庭前往异地法院审理，受到了群众的欢迎。□本报记者/赵建明/刘 乐

调查笔记

法律层面解决“告官不见官”

采访中，记者注意到，行政案件审判中，“告官不见官”的现象还是比较突出，出庭的人定不了“事”，客观上也阻碍了“民”、“官”之间的问题解决。2014年，铁岭市只有1件案件的行政机关负责人出庭应诉。而多数行政机关面对行政诉讼时持消极态度，行政机关负责人均不愿出庭。有的行政机关仅委托律师出庭甚至由律师冒充行政机关工作人员出庭应诉，其对整个案件的前因后果和相关事实并不是十分清楚，庭审时在很多细节问题上只能说“不知道，庭后再核实”等，使行政机关在庭审中陷入被动的局面，行政相对人对行政机关产生不满和抵触情绪，严重损害了政府的形象，也给化解矛盾、解决纠纷造成了很大的阻力。

今年5月1日起新的《行政诉讼法》将开始实施，届时，“告官不见官”的现象将在法律层面上有望得到解决。□本报记者/赵建明/刘 乐