1954年以来首次,“指名道姓”感谢参与立法公民

1954年以来首次,“指名道姓”感谢参与立法公民

基层立法联系点制度拓宽了群众参与立法的渠道,图为广东省江门市江海立法联系点在开展未成年保护法宣传。(受访者供图/图)

“自1954年制定宪法面向公众征求意见以来,这样公开具名从来没有过。”全国人大常委会法工委“点名道姓”感谢立法参与者后,一位曾在全国人大常委会工作多年的部级官员表示做法具有标志性意义。

2022年12月25日,全国人大常委会法工委发言人臧铁伟例行对外通报社会公众对法律草案意见时,首次公开了提出意见的公民姓名和基层立法联系点。

通报显示,来自广东的毛红波、内蒙古的王春红、浙江的王世杰等,对野生动物保护法修改草案提出的意见,被纳入修订草案三审稿中。

《中国人大》杂志的报道亦称,这是法工委发言人第一次具名对提出意见的公民和基层立法联系点,以及吸收采纳的具体情况进行反馈。

接受南方周末记者采访时,臧铁伟表示,法律草案征求意见情况应向社会通报是立法法的明确要求,也是法工委设立发言人机制以来,例行发布的主要内容之一,只不过以往没有具名,只用“有的提出”,“有的建议”,不够具体。

此次具名介绍是一种探索,“目的就是为了更好体现对公众意见的重视,积极践行全过程人民民主。”臧铁伟说,接下来,这一做法将延续下去。

建议来自生活

尽管通报未直接点出自己名字,70岁的唐桐训依然很高兴。

“我的付出是值得的。”唐桐训说,他所在的基层立法联系点被全国人大常委会法工委点名感谢,因为有几条意见被吸收进野生动物保护法修改草案三审稿,其中一条就是他提的。

建立基层立法联系点制度是十八届四中全会提出的。2015年7月,全国人大常委会法工委将上海虹桥街道办事处、甘肃省临洮县人大常委会等4个地方和单位,设为首批试点的基层立法联系点。

2015年12月,广东省江门市江海区人大常委会成为省级基层立法联系点不久,因为经常参加社区组织的红色景点参观活动,退休在家的唐桐训成了立法意见义务收集员,负责从社区居民处收集立法意见、搜集资料,汇总提交给基层立法联系点。

2020年7月,江海区人大常委会被确定为全国人大常委会法工委基层立法联系点。4个月后,该联系点受全国人大常委会法工委委托,对野生动物保护法修订草案征求意见。

在此之前,唐桐训给广东省和或全国人大常委会法工委委托联系点征集意见的每部法律草案都提过意见,从来没接到被采纳的通知。

2020年11月,江海区江翠社区书记陈凤鸣在唐桐训所在的“立法意见交流群”更新了一则消息,号召对野生动物保护法草案提修改意见。唐桐训将意见发在了聊天群里,其中一条就是“鼓励社会公众参与野生动物保护工作”。

关注野生动物与唐桐训的个人经历分不开。唐桐训至今记得,1961年冬天的一个晚上,睡梦中,8岁的他被一声惨叫惊醒,老虎跳进天井,叼走了一只受惊的家猪。之后几十年,老家湖南省永州市宁远县的山区里,连同老虎在内,豹子、野猪、野牛等野生动物的身影逐渐消失,这让他百感交集。

拿到草案后,唐桐训习惯性地对相关的立法文件、实践情况作了解,他发现,专业的野生动物保护员只是少数,觉得保护野生动物的工作需要更多人参与进来。

提交给基层立法点的建议中,唐桐训写到:只有全民提高整体素质和素养,共同具有保护野生动物的自觉意识和责任感,才能真正实现“野生动物保护法”的目的和真正实效。

两年后,臧铁伟在公开通报中提到,“基层立法联系点广东省江门市江海区人大常委会和一些社会公众建议增加野生动物保护管理信息公开、鼓励社会参与的内容,经综合研究,在修订草案三次审议稿中增加……”

这意味着,唐桐训的建议和江海基层立法联系点提交的其他公众建议一同被吸纳。

江海区人大常委会工作人员李艳华告诉南方周末记者,这也是基层立法联系点第一次收到来自全国人大法工委的公开反馈。2023年1月,江海人大发布的推文中确认,“鼓励社会参与”的建议出自唐桐训。

难以确定由谁提出

在此之前,提意见者很少知道自己的意见是否被采纳。

曾在全国人大常委会工作的那位部级官员告诉南方周末记者,立法草案征求意见过程中,提出意见的群体庞大,渠道多样,很难确定哪一条具体采纳了谁的意见,这也是过去法工委未曾具名反馈的原因之一。

在全国人大常委会法工委具名公开前,李艳华和江海基层立法联系点的同事们要确定提交的立法意见是否被采纳,只能将其与正式法律条文一一对比。

“以前我们也给全国人大常委会法工委提过建议,希望他们能给予吸纳意见反馈,但他们工作量太大。”李艳华觉得遗憾的是,自2020年被确定为“国字号”基层立法联系点后两年多,江海基层立法联系点共完成51部法律法规草案的意见征集,上报全国人大常委会法工委近千条立法意见,吸纳与否始终未获得官方反馈。

全国人大常委会那位前官员向南方周末记者解释,每部法律从起草到提请审议的主体可能不同,但最终都需要提请全国人大常委会审议,一审过后的修改和征求意见工作由法工委负责,“以婚姻法为例,民政部起草并提交一审后,草案由法工委发到人大网上征求意见,同时召开若干座谈会、研讨会,进行实地调研。过程中,参考各方意见,相关法律科室会进行修改,提交委务会再次讨论,明确修改意见后,草案将提交宪法和法律委员会逐条审议”。

全国人大常委会法工委原副主任阚珂曾在书中介绍过慈善法的修法经过,从初次审议到表决通过,159天里,法工委共举行了近20次调研和座谈,收集公众意见2493条,来信16封,草案及修改稿先后经法律委员会、全国人大常委会委员长会议等审议十余次。

“一个具体部门就十几个人,工作量太大。”全国人大常委会相关人员告诉南方周末记者,为了降低工作量,群众意见通过人大网提交后,后台系统会对意见进行整合筛选,同时,为方便审议,提交给委员会和委员长会议的意见也都经过整理,选择意见最集中,判断最重要的提交,“不能上万条意见都拿上去,那什么时候能看完?”

从另一方面来看,这也意味着提出立法意见的当事人可见度下降。

“很多采纳意见难以确定由谁提出,即便能确定,条文用意和意见本身出入很大,或是出自很多人意见的杂糅,也很难说完全是某个人的。”该工作人员记得,此前有一位北京大学的副教授,多次在某部法律草案修改的座谈会上提出深刻意见,后来他告诉对方意见被采纳了,但这位教授翻遍条文也没有找到自己的意见。

“可以说,修法过程中,一条立法意见会不会被采纳,通常取决于立法机构,或者说法工委的衡量和判断,最终是否会被法律吸收,则由人代会或常委会表决决定。”前述工作人员说。

多位向全国人大常委会法工委提交过意见的个人向南方周末记者表示,未收到过立法意见吸纳反馈或是书面回复。

但在公开报道中,未成年人保护法的修订是个例外。

2021年5月,全国人大常委会法工委社会法室主任郭林茂接受集体采访时透露,2019年10月,未成年人保护法修订草案一审稿在网上征求意见后,一个月内,共收到了19028位未成年人提出的意见,占网上意见总数的44%。

郭林茂提到,对于其中有具体联系地址的两个意见,法工委给予过书面回复,它们分别来自四川成都双流区的一名高三学生,和北京市朝阳区一名小学生。

2020年7月,《中华人民共和国未成年人保护法(修订草案)》再次面向社会征求意见。

二审稿征求意见期间,2020年8月,法工委还通过上海虹桥基层立法联系点,直接听取华东政法大学附中学生的意见。郭林茂介绍,网络连线会上,针对监护人不尽监护责任,可以责令缴纳保证金,如再违反则没收保证金这条规定,有同学提出,家庭经济条件不同,经济处罚会加重家庭负担,不利于未成年人成长。

两个月后,法工委为华东政法大学附属中学寄来一封感谢信,信中写到,“所提部分建议已予采纳”。

“破冰”

“具名点出相关个人,是对其所提供意见建议的直接反馈,意在向参与立法的公民表达感谢,同时鼓励社会公众多多建言献策。”

臧铁伟告诉南方周末记者,法律草案公开征求意见时,提意见公民可以选择是否具名,此次通报中具名介绍的只是部分,他们来信或在网上提交意见时,都主动提供了个人真实姓名,且意见对立法工作具有较高参考价值。

新中国历史上,全民参与立法可以追溯到1954年第一部宪法的制定。

已故法学家许崇德是新中国宪法学奠基人之一,他在《中华人民共和国宪法史》一书中提到,宪法草案初稿制定后,曾分发给政协全国委员会、中央及地方各领导机关等学习讨论,初步统计,参加人数达8000多人,积累了230万字意见记录。随后又在人民群众中进行近3个月的意见征集,共有1.5亿多人参加讨论,整理出118万多条修改意见。

但公开征求意见的做法后来中断。改革开放后,向社会公布法律草案、征求意见的工作逐步恢复,并被写入法律。

九届全国人大任期内,土地管理法、村委会组织法、合同法、婚姻法4部法律草案都被公开征求意见,交付全民讨论。

阚珂在一篇回忆立法“三审制”如何确立的文章中提到,1998年是第九届全国人大开局之年,当年的委员长会议就立法工作明确了6个问题,其中包括,常委会审议法律草案实行“三审制”,即草案一般经三次常委会会议审议后,再交付表决;一些重要的法律草案要向社会公布,广泛征求意见;以及加强立法调研,直接听取地方和人民群众对法律草案的意见。

1998年5月7日出版的《光明日报》刊载了一则有关土地管理法修订草案征求意见的通知,当中提到,除相关部门委员会召开座谈会、各地人大常委会征求意见外,各界人士可以将意见直接寄送地方人大常委会或全国人大常委会法工委,媒体单位也需对讨论情况、意见进行报道。土地管理法一审草案公布后,共收到人民来信675件,其中来自单位的意见173件,来自公民个人的有502件。

2001年初,经过5年规划,婚姻法修正草案面向社会征求意见。同年5月12日答记者问时,时任全国人大常委会法工委副主任胡康生提到,这次征求意见中,公众对原婚姻法的绝大多数条款都提出了意见,婚姻法修正草案成为当时参与立法人数最多、提出意见最广泛的一部。

十一届全国人大任期内,常委会委员长会议做出决定,为进一步推进科学立法、民主立法,以后经全国人大常委会审议的法律草案,一般都予以公开,广泛征求意见。

十二届全国人大产生后,法律草案公布工作进一步改进,不再只就初审稿向社会公布并征求意见,消费者权益保护法、环境保护法、预算法等法律草案的二审稿也面向社会公布,再次征求民意。

但直到这时,全国人大常委会法工委仍被视作“隐性立法者”,其在征询、吸纳意见方面的工作长期在幕后完成,对社会公众的透明性较低。

2019年,全国人大常委会法工委发言人制度建立,每次发言人例行记者会上,发言人都会集中反馈法律草案向社会公布征求意见情况,逐一介绍人民群众对相关法律草案提出意见建议的数量、关注重点和采纳情况。

但在以往,法工委例行通报时,参与立法的“人”都被湮没了,看不到谁在参与、如何参与。

直到2022年底,“点名道姓”表感谢才开始“破冰”,给立法提建议者也走到了台前。

创新高

过去5年,十三届全国人大及其常委会立法工作的一大特点是数量多。截至2023年2月中旬,共制定法律47件,修改法律111件,作出法律解释1件,通过有关法律问题和重大问题的决定51件。

杨合庆是全国人大常委会法工委立法规划室主任,他告诉南方周末记者,从参与人数和提出意见数量来看,本届人大亦创下历史新高,发展全过程人民民主取得了新成绩。

全国人大常委会法工委提供的数据显示,过去5年,全国人大常委会法工委共就141件次法律草案公开征求意见,相较十二届的82件次,增长65%;参与征求意见的人次超过108万,提出意见建议330多万条,相较十二届数据增长均在5倍左右。

十三届全国人大履职期间,立法重点是编纂了新中国第一部以法典命名的法律——民法典。其间,各分编草案先后十次公开征求意见,累计收到建议数量超过102万条。

2015年起,中国法学会民法学研究会副会长、西南政法大学民商法学院教授谭启平就是中国法学会民法典编纂项目领导小组成员,见证了民法典编纂的全过程。

谭启平告诉南方周末记者,民法典编纂工作由全国人大法工委牵头,中国法学会为参加单位,主要职责是为民法典制定献计献策。中国法学会成立的民法典编纂项目领导小组设有秘书处,汇总多方意见,来源主要包括中国法学会、领导小组成员、参与座谈会、调研会、研讨会的法学家,以及非法学界人士。

在谭启平看来,从专家处搜集到的意见,吸纳情况和普通民众并无不同,都需要经过不断地说服和修正,即便是基层意见,只要是真知灼见,立法过程中也很可能被采纳。

这一点,上海康明律师事务所主任吴新慧深有体会。作为全国人大常委会法工委虹桥街道基层立法联系点第一批信息员和专业人才库人员,吴新慧曾给反家暴法、妇女权益保障法等法律草案提出意见。

反家暴法草案征求意见时,吴新慧正代理一个案件,一位90岁的老人瘫痪在床,而照顾他的小女儿经常殴打老人。基于这一现实问题,吴新慧提出,老年人也应被纳入反家暴法保护的主体范围。

法律正式颁布后,虹桥街道基层立法联系点经对比,发现她的意见被采纳了。

“基层立法联系点是国家立法‘直通车’。”全国人大常委会法工委办公室主任孙镇平介绍,过去5年,全国人大常委会法工委在首批4个试点的基础上,增设了3批共28个基层立法联系点,总数达到32个,覆盖31个省(自治区、直辖市)、5770多万人。

2023年2月9日,全国人大常委会办公厅发文对过去五年立法工作进行系统回顾,当中提到,十三届人大的立法工作主要围绕重点领域、新兴领域和涉外领域。

“本届人大任期内,国家安全、卫生健康、公共文化等重要领域的基础性法律相继出台,生态环境、教育科技等重要领域的法律全面修订,网络信息、生物安全等新兴领域立法取得突破。”杨合庆表示,通过本届立法工作,法律体系日益完备。

谈及过去5年的立法,杨合庆认为,向社会公布法律草案征求意见制度已经成为民主立法的一个品牌,“我们将进一步完善向社会公布法律草案征求意见制度,完善并加强意见反馈,推动社会公众更广泛、更深入地参与国家立法活动”。

南方周末记者 蒋敏玉 南方周末实习生 余颖欣

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