建设工程实务｜措施费相关争议解决裁判规则

前 言

《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500—2013）规定在工程量清单中要编制措施项目，措施项目费（简称“措施费”）成为工程造价中的单列费用之一。然而，由于措施费的“非实体”特点，措施费用往往难以准确预测与估算，其变化和调整相较于其他费用更加复杂，成为了建设工程合同纠纷中争议焦点问题之一。尤其是总价包干的情况下施工项目存在减少或增加情形时，措施费是否调整的问题，发包方、承包方间对此经常发生较大争执。本文在明晰措施费的概念，分析措施费问题“扯皮”的成因的基础上，总结探析了司法审判中法院对涉措施费争议的裁判规则。

一、措施费概念

根据住房城乡建设部和财政部2013年印发的《建筑安装工程费用项目组成》（建标〔2013〕44号）的相关规定，措施费是指为保障建设工程顺利开展，在工程项目施工准备阶段与施工过程中产生的技术、安全、环保等非工程实体项目的费用，可分为技术措施费和组织措施费两大部分，具体包括安全文明施工费、二次搬运费、夜间施工费、大型设备费、钢筋混凝土费、设备保护费、脚手架费、排水降水费、冬雨季施工费等。一般来说，投标时，还可以根据工程实际情况自行补充， 譬如降水排水费、垂直运输费、赶工费等。

二、措施费“扯皮”的成因

正是由于措施费的“非实体”特点，对发包方和承包方来说，在实际施工时，对于这部分非工程实体项目，双方签署的施工合同中往往缺少统一的施工方案与计价标准或者仅简单约定总价包干，导致在最终结算时这部分费用是难以确定的，因此在涉及建设工程施工合同的纠纷中，措施费问题会成为当事人争议的焦点问题之一的核心原因。即使为解决争议经当事人申请法院会要求第三方造价审核机构介入，但由于前期的招标、施工合同拟定与签署中对措施费的结算范围及方法规定不明确，第三方审核机构在措施费项目上结算审定上存在着较大难度，给该类案件司法实践的顺利进行造成了一定程度的困扰。

此外，实际施工中一旦发生实体工程量的变动，就有可能会引起措施项目费变动，事前难以预测，这也是造成措施费难以估算的原因之一。例如安全文明施工费可以随着开工后实体工程量的减少进行调减；再如二次搬运费与施工材料消耗量是密切相关的，施工耗材量越大，则需要二次搬运的工作量就越大，二次搬运费就会相应增加。

最后，由于国家强制规范即《建设工程工程量清单计价规范》的司法适用问题导致了争议的升级。根据现行有效的《建设工程工程量清单计价规范》），司法审判中涉及措施项目费的争议需要进行调整的，将按照如下规定调整因部分项工程清单漏项或非由于承包人的原因造成施工组织设计或施工方案发生变更，导致措施费发生变化的情形：

（一）安全文明施工费按照实际发生变化的措施项目调整，不得浮动。

（二）采用单价计算的措施项目费，按照实际发生变化的措施项目按照前述已标价工程量清单项目的规定确定单价。

（三）按总价（或系数）计算的措施项目费，按照实际发生变化的措施项目调整，但应考虑承包人报价浮动因素，即调整金额按照实际调整金额乘以上述两式得出的承包人报价浮动率计算。如果承包人未事先将拟实施的方案提交给发包人确认，则视为工程变更不引起措施项目费的调整或承包人放弃调整措施项目费的权利。

而实务中往往出现合同约定与《建设工程工程量清单计价规范》的不一致，如合同约定措施费包死，是不是真的能包死，在结算时能否进行调整，或者虽有包死约定，在什么情况下可以进行调整等等问题亟待厘清。

三、司法实践中措施费调整方式

典型案例

为深入了解司法中在处理措施费有关问题的纠纷案件裁判规则，本文摘选梳理了最高人民法院的部分具有指导性的裁判案例，以供参考：

江苏省华建建设股份有限公司、重庆栩宽房地产开发有限公司建设工程施工合同纠纷二审民事判决书【（2020）最高法民终132号】

裁判意见：《施工总承包合同》第24.2.2.8条约定风险包干费按照建筑面积每平方米30元包干使用，并且约定了26项包干项目，包干项目列入按实计费栏，不再执行08定额相关约定的费用。栩宽公司认为风险包干费只能按照30元/平方米计取，风险包干费的工程取费表项目中的环境保护费、夜间施工费、冬雨季施工增加费、已完工程及设备保护费、工程定位复测、点交及场地清理费、材料检验试验费这六项费用不应当再按定额计取。经谛威咨询公司查阅，该公司根据定额计取的风险包干费中仅夜间施工费、已完工程及设备保护费属于《施工总承包合同》第24.2.2.8条（1）-（26）项约定的风险包干范围，故《统一补充说明》第十五条单列的夜间施工费造价1877744.01元，已完工程及设备保护费520419.78元，不应计入工程结算金额，该部分费用应当从《统一补充说明》第十四条单列的风险包干费8932442.23元中扣除，即该条单列的风险包干费应为6534278.44元（即8932442.23元-1877744.01元-520419.78元）。根据定额规定的环境保护费、冬雨季施工增加费、工程定位复测、点交及场地清理费、材料检验试验费仍应按照定额计取费用。

沈阳星辰房地产开发有限公司与江苏顺通建设集团有限公司建设工程施工合同纠纷案【（2018）最高法民终918号】

裁判意见：关于安全措施费问题。案涉《建设工程施工合同》专用条款部分列明，“工程按照合同附件取费，合同附件表1、2中，建设工程的安全文明施工费为工程量×1.5%、安装工程的安全文明施工费为人工费×8.5%。”该《建设工程施工合同》第47条补充条款明确约定，“为了便于双方核价，特对部分容易产生分歧的项目及价格计算约定如下：……（8）文明施工措施费按照《沈阳市建筑工程安全防护文明施工措施费用实施管理办法》沈建发（2010）126号文执行……”。据此，双方对安全文明施工费已经通过补充条款这一特别约定予以明确，安全文明措施费应当以双方特别约定费率为准进行计算。一审判决结合已付款中该项费用的实际数额，将该项争议额1259501元计入工程造价，具有事实依据。

宜昌宏信房地产有限公司与四川省泸县建筑安装工程总公司建设工程施工合同纠纷案【（2018）最高法民申89号民事裁定】

裁判意见：关于技术措施费是否应该在工程造价中予以扣减的问题。首先，虽然本案《施工合同》及“备案合同”均无效，但《施工合同》就工程价款、造价支付双方有明确约定，宏信公司2015年4月5日移交结算材料通知书上注明“以2011年3月签订的施工合同为准”，宏信公司通知四川泸建公司停工结算时表示仍以《施工合同》为结算依据，四川泸建公司亦无异议，宏信公司委托的审计公司依据《施工合同》进行预决算审计，因此，可以认定《施工合同》为双方实际履行的合同，原审法院依据《施工合同》中有关工程价款的约定委托鉴定并无不妥。其次，宏信公司申请再审称《施工合同》第三部分专用条款有关价款第1.1条中明确约定，价款采用2008年定额的定额基价加综合费率11%,其中措施费包括技术措施费和组织措施费，是四川泸建公司同意让利后双方约定的综合费率。经查，工程施工项目中的措施费包括技术措施费与组织措施费，但其中组织措施费可以按照综合费率取费，技术措施费的取费方式则为依照实际消耗量定额计算，二审判决结合法律规定及专业人员意见解释合同，综合分析认定“技术措施费与组织措施费系工程造价子目录中的两个重要组成部分，彼此没有包含关系。双方当事人约定的11%综合费率中的措施费应仅指组织措施费”并无不当。第三，宏信公司主张专用条款计价方式第2条以排除法的方式明确约定不收取施工技术措施费。经查，该条文写明“施工单位在投标确定下浮比例时已综合考虑以下费用，工程结算时不再向发包人收取……”,是关于投标情况下确定下浮比例不再收取有关费用的约定。从条文本身来看，第1条约定的是计价方式，第2条约定的是招投标情况下让利范围，结合《施工合同》签订于招投标程序之前这一事实，第2条与第1条并非递进关系，而是并列关系，分别在不同情况下适用，双方并未经过合法的招投标程序，第2条约定不应适用。技术措施费包括工程建设中必然会发生的大型机械进出场及安拆费、混凝土模版及支架费、脚手架费等直接费用，是履行《施工合同》的必要费用。从第1条双方商定的11%综合费率来看，已经明显低于实践中综合费率的标准，如果四川泸建公司在此基础上还同意让利高达工程造价17.36%的技术措施费，明显与其合同目的不符。因此，二审法院认定技术措施费不应在总工程价款中予以扣减并无不当。

司法裁判规则总结

通过梳理归纳上述案例可知，若施工合同或者招标文件中明确规定，措施费包含在合同总价内的，投标人或者承包人原则上不得另行单独计取措施项目费。

但实践中存在较大争议的是在措施费总价包干的情况下当施工项目存在减少或增加情形时，措施费是否调整的问题：工程量增加的，若发包人与承包人双方明确约定即便增加项目，也不调整措施费，法院主张应遵循约定优先的原则；若没有明确约定，工程项目增加的则应相应增加措施费，对此实务中争议较小。而工程量减少的措施费是否要调整，这是实务中纠纷较大的情形。在工程量发生较大减少时，发包人或难以救济自身权益；承包人因项目措施费被下调导致不能涵盖其成本的，其有权向发包人主张因为项目减少而导致的费用和利润损失。因此，从司法裁判机构裁判后的法律效果而言，若认定措施费不调整显然不利于平衡双方的权利义务。

综上，当施工项目存在减少或增加时，除非双方明确约定即使工程量发生变动措施费也不进行不调整，否则应认定双方对于措施费是否调整无明确约定或约定不明，此时法院将参照《建设工程量清单计价规范》9.3.3的规定对措施项目费进行调整。

结 语

建设工程实践中，由于大多数工程的措施费采用总价包干形式，又由于措施项目种类多，计价方式不一，调整的规则较为复杂，实际操作中，如特殊原因出现，对是否调整措施费达不成一致，经常发生争议。本文以实际案例为切入点，分析争议产生的原因，并给出解决办法，以供建筑工程领域的朋友们参考！

作者：上海兰迪律师事务所孙良娟律师，联系方式13817479596