冯川 | 政策诱导性纠纷与村书记中心化

在中部欠发达地区的农村，打工经济导致村庄人口大量外流，村庄内部原发性的社会矛盾日益减少。在项目下乡和乡村振兴战略全面推行的当下，村民的日常生活被越来越密集地编织进公共政策网络之中，以至于基层社会的大部分纠纷不再发生于村民与村民之间，而是发生于村民与公共政策的执行主体之间。这些纠纷因公共政策而起，呈现政策诱导性特征。

根据对鄂中荆门市沙洋县农村的调查，政策诱导性纠纷的发生逻辑可以归纳为两类：一类是政策理解与政策意图的冲突，另一类是利益维护与利益政策调整的冲突。前一类冲突总体上不多见，大概占政策诱导性纠纷的5%。在基层实践中更为多见的，是后一类冲突。

就前一类冲突而言，比如五保金发放政策。有些五保户对政策的理解有误，认为五保金应该全额归属自己账下，特别是当监护人平时对自己基本没有关心和照料的情况下，五保金不应当有一部分被打到监护人账户。但政策意图是，即使不存在监护人，五保金有一部分也不属于五保户本人。由于对政策存在理解偏差，纠纷进而产生于五保户与五保金的发放主体之间。

就后一类冲突而言，比如图斑整治和征地政策涉及对农户既有土地利益的调整，拆迁政策涉及对农户既有住宅利益的调整。图斑整治和征地拆迁政策在执行时，必然有农户因与政策执行方在围绕青苗、树木和房屋等价值的利益博弈方面持不同意见，而出现土地纠纷。

那么，因公共政策而起的纠纷如何化解？从制度上看，围绕基层纠纷存在多个参与化解的主体。按照行政层级自上而下的顺序，这些参与化解的主体可以排列为：12345市长热线、驻村工作队、村书记、包片的副职村干部、五老协会、小组长。参与纠纷化解的主体看似很多，但就沙洋县农村调研的情况而言，基本都在主要发挥向村书记转交纠纷的作用，而不是独当一面地处理和解决纠纷。

首先，12345市长热线和驻村工作队，主要发挥自上而下转交纠纷的作用。12345市长热线更多发挥的是将自下而上的信息工单化后再自上而下派单分流的作用，其本身并不能处理和解决纠纷。产生自基层的纠纷，最终的解决主体仍然还是村书记。比如，沙洋县当下全面推进的图斑整改工作，要求将圈入图斑红线的堰塘、宅基地、坟地和栽了十几年的果树都平整为耕地，引起村民的不满。在CC村，就有村民打12345市长热线投诉，说村干部挖他的田。最后，12345市长热线还是将情况反映给村书记，要求村书记回复和解释情况。

而驻村工作队，虽然因其成员来自市直或县直部门，在一定程度上被村民认为具有代表国家意志的权威性，故而能够通过解释政策而化解上述第一类冲突。但毕竟第一类冲突只占少数。对于第二类冲突，由于驻村工作队面临的考核并不涉及乡镇对村的综合考评和排名，驻村工作队并没有动力去主动协助村干部处理土地纠纷等问题。作为市直或县直部门选派的代表，他们没有能力改变政策。再加上驻村工作队作为村庄里的外人，仅仅通过蜻蜓点水式的日常走访，并不能深入了解村民的核心利益所在，他们也并不具备处理和解决第二类冲突的能力。因此CC村的村书记直言，在面对第二类冲突时，“驻村工作队不了解情况，老百姓也不会听他们的”。

其次，包片的副职村干部、五老协会、小组长，主要发挥自下而上转交纠纷的作用。在村书记之外，其他副职村干部都被安排分片联系村民小组。以沙洋县W镇的CC村为例，包括村支部副书记、村委会副主任和其他村委会委员在内的4名副职村干部，都分别联系2~4个村民小组。然而，这些副职村干部在调解纠纷方面能够运用的治理资源，仍然局限于传统的人情和面子。这些治理资源在处理村庄内人与人之间的生活和生产纠纷上可能有效，但却无助于他们化解产生于村民与政策执行者之间的政策诱导性纠纷。因此，CC村的村书记说，“小事他们可以调，但现在很多涉及政策执行的大事，他们即使去调解，村民也还是不同意”。虽然也有村民主动找他们调解纠纷，但他们通常的做法是在安抚当事人情绪之后，开会通知村干部，将纠纷处理交办给村书记。

村庄里虽然广泛成立了五老协会，其成员基本是退休的老党员和老干部，但在处理政策诱导性纠纷方面效果却不大。虽然CC村2014年就成立了五老协会，但五老协会只负责调解邻里纠纷，而现在邻里矛盾也几乎绝迹了。CC村的村书记说，五老协会调解政策诱导性纠纷“既不愿得罪村民，也不愿得罪政府”，更多只是“走过场”，他们没有压力也没有能力去调解这类纠纷。

虽然鄂中地区自税费改革以来就取消了村民小组长，并代之以“信息员”，但其功能仍然相当于的小组长。不过基层干部和村民从制度结构的角度着眼，仍然称其为小组长。由于地处欠发达地区，小组长每年的补贴仅为5000元，缺乏足够的工作激励。再加上他们对政策的了解程度有限，平时只负责向网格员反馈信息，工作能力有限，因此就出现CC村的村书记所说的结果：“小组长，征地和补偿这个事解决不好，向你书记一交。”

最后，村书记成为处理政策诱导性纠纷的中心节点。

村书记积极处理政策诱导性纠纷的主要动力，来自上级政府的考核压力。在沙洋县W镇，村书记每年都面临33项考核，每项都要排名。年度综合排名后3位的村书记，要在大会上做被称为“表态发言”的工作检讨，还会被镇委书记约去谈话。这对于村书记而言，是压力很大的事情。更重要的是，排名也会影响工资。据CC村的村书记说，“排名不好，工资就往下降，扣掉的钱补给了排名靠前的人。最后一名的工资是35000元，差第一名5000元”。

不过毕竟村书记也是村民中的一员，长期在村庄生产与生活。他们在面对政策诱导性纠纷时，往往会对群众的利益抱有同情态度。比如图斑整治对果树的赔偿和处置政策，连一些村书记也觉得不合理，并认为“群众不同意，也有道理”。CC村的村书记说：“赔偿标准的政策规定是每棵150元，但每棵树的纯收入是300-400元。你要他们移栽。但问题是：移栽去哪里？何况移栽后三年不能挂果，损失谁承担？”

在上级的考核压力和对村民利益的同情理解的夹缝中，政策诱导性纠纷的处理方式和政策执行的效果，最终就取决于村书记的选择。鄂中村书记通常的处理方式，是完成不落入考核排名后3位的底线目标，一方面与村民展开基于人情和面子的说服工作，另一方面利用私人关系对在某项政策的推动中利益受损的村民给予来自另一项政策的利益补偿。由于村书记既掌握运用人情和面子的群众工作技巧，又拥有在政策的体制化执行中争取博弈空间和其他政策资源的可能性，相比于驻村工作队、包片村干部、五老协会和小组长而言，也只有村书记最适宜成为处理政策诱导性纠纷的中心节点。