最高法判例：知道或者应当知道行政行为的内容并非简单的“看到”

☑ 裁判要点

知道或者应当知道行政行为内容的时点是起算起诉期限的前提和基础。公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当是针对其确信是真实的行政行为。若起诉人尚对是否存在被诉行政行为存疑，便起算起诉期限，则有违设置起诉期限制度的本意。知道或者应当知道行政行为的内容并非简单的“看到”。

☑ 裁判文书

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2019）最高法行申7845号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：马月芳，女，1953年5月7日出生，回族，户籍地宁夏回族自治区吴忠市××金积镇油粮桥村212048，现住宁夏回族自治区吴忠市利通区燃料公司家属楼2单元2层西户。

再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：宁夏回族自治区吴忠市人民政府。住所地：宁夏回族自治区吴忠市利通区盛元广场北。

法定代表人：喜清江，该市人民政府市长。

行政机关负责人：吴文彪，该市人民政府副秘书长。

委托诉讼代理人：田超，宁夏世仑律师事务所律师。

再审被申请人（一审第三人）：智金海，男，1975年9月6日出生，回族，户籍地宁夏回族自治区吴忠市××金积镇油粮桥村212087。

再审申请人马月芳因诉宁夏回族自治区吴忠市人民政府（以下简称吴忠市政府）土地行政登记一案，不服宁夏回族自治区高级人民法院（2019）宁行终19号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭，对本案进行了审查。再审申请人马月芳，再审被申请人吴忠市政府的行政机关负责人吴文彪、委托诉讼代理人田超，再审被申请人智金海于2019年11月8日参加了本院组织的询问活动。现已审查终结。

宁夏回族自治区吴忠市中级人民法院一审查明：2002年6月，吴忠市利通区人民政府为马月芳颁发了吴利土（马）集用（2002）字第3316号《集体土地使用证》（以下简称3316号证），坐落于马家湖乡××××队，用途为住宅，使用权类型为集体划拨，使用权面积为296平方米。2011年8月22日，吴忠市政府为智金海就案涉土地颁发了吴集用（2010）第10615599号《集体土地使用证》（以下简称10615599号证）。2017年1月18日，马月芳向吴忠市利通区人民法院提起诉讼，请求判令智金海返还案涉房屋及宅基地并恢复原状。在该案审理过程中，智金海向法庭提供了其持有的10615599号证。吴忠市利通区人民法院对该证予以确认，并认为马月芳的起诉已超过诉讼时效，于2017年4月5日作出（2017）宁0302民初682号民事判决，驳回了马月芳的诉讼请求。马月芳不服，提起上诉。该院经审理，于2017年7月10日作出（2017）宁03民终373号民事判决，维持了（2017）宁0302民初682号民事判决。2018年7月23日，马月芳向吴忠市利通区人民法院提起行政诉讼，请求撤销吴忠市国土资源局为智金海颁发的10615599号证。吴忠市利通区人民法院经审理，认为该证系吴忠市政府颁发，吴忠市国土资源局不是适格被告，故作出（2018）宁0302行初21号行政裁定，驳回了马月芳的起诉。2018年10月，马月芳以吴忠市政府为被告提起本案诉讼，请求撤销为智金海颁发的10615599号证。

一审法院认为，马月芳起诉系请求依法撤销吴忠市政府颁发给智金海的10615599号证。马月芳原为登记在10615599号证项下的宅基地使用人，并持有吴忠市利通区人民政府颁发的3316号证。吴忠市政府于2011年8月22日将该宅基地使用权变更登记在智金海名下。该变更登记行为直接对马月芳的权利产生实质影响，故马月芳起诉吴忠市政府，请求撤销10615599号证，原告、被告主体适格，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条的规定。根据本案证据所证明的事实，在马月芳起诉智金海民事纠纷一案的审理过程中，马月芳已明确知道吴忠市政府为智金海颁发了10615599号证。2017年7月10日，该案经该院二审审理终结。2018年7月23日，马月芳向吴忠市利通区人民法院提起行政诉讼，该案因主体不适格被驳回起诉。2018年l0月24日，马月芳又以吴忠市政府为被告向该院提起行政诉讼。根据上述时间节点，马月芳提起行政诉讼最迟应于2018年2月前提出，但其首次提起行政诉讼的时间为2018年7月23日，提起本案行政诉讼的时间为2018年10月24日。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。第四十八条第一款规定，公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。马月芳无证据证实存在因不可抗力或者其他不属于其自身原因耽误起诉期限的情形，故其起诉超过法定起诉期限。据此依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条之规定，作出（2018）宁03行初69号行政裁定，驳回马月芳的起诉。

马月芳不服，提起上诉。

宁夏回族自治区高级人民法院二审认为，本案争议的焦点是马月芳一审起诉是否超过起诉期限。1990年10月1日施行的《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。”2000年3月10日施行的《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”本案中，马月芳在一审起诉状中自认“其在2012年知道其住宅及宅基地已被第三人智金海占有。其多次向智金海索要，但智金海却拿出了被告给第三人智金海办理的吴集用（2010）第10615599号《集体土地使用证》”，故可以认定其至迟在其自认2013年4月将智金海起诉到吴忠市利通区人民法院金积法庭时就知道或者应当知道案涉《集体土地使用证》的内容。现马月芳于2018年10月向一审法院提起行政诉讼，请求撤销吴忠市政府为智金海办理的10615599号证，明显已超过当时法律规定的两年的起诉期限。据此依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一项之规定，裁定驳回上诉、维持一审裁定。

马月芳向本院申请再审，请求撤销一、二审裁定，依法改判支持其全部诉讼请求或者将本案发回重审。主要事实和理由为：1.一、二审法院认定的基本事实缺乏证据证明。在其起诉智金海物权保护纠纷一案中，智金海才提交了10615599号证，但该证的四至与案涉宅基地的四至并不相符。经向吴忠市国土资源局查询，案涉宅基地的档案材料并无变更或者过户登记信息。其是在一审法院于2017年7月10日作出（2017）宁03民终373号民事判决后，才知道案涉宅基地过户变更至智金海，后于2018年10月18日向一审法院提起行政诉讼，故未超过两年的起诉期限。其起诉智金海物权保护纠纷一案的时间为2013年4月15日，并非一审法院认定的2017年1月18日。2.一、二审法院认定其起诉超过法定起诉期限适用法律不当。其患有严重的高血压等多种疾病，在一审法院作出（2017）宁03民终373号民事判决后，一直处于疾病治疗状态。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条的规定，其因病治疗所耽误的时间可不计算在起诉期限内，故其起诉没有超过《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条规定的起诉期限。3.其有新的证据足以推翻一、二审裁定。在一审法院作出（2017）宁03民终373号民事判决后，吴忠市政府和吴忠市国土资源局负责人承诺给其解决问题，有录音资料等证据为证。

吴忠市政府向本院提交意见，请求驳回马月芳的再审申请。主要事实和理由为：1.马月芳与智金海系同一集体经济组织成员，案涉两个土地使用证的权利基础系同宗土地，马月芳主张的事实不能成立。马月芳与智金海就案涉宅基地达成转让协议，案涉宅基地转让是双方的真实意思表示，马月芳之女代其签署的文书均对马月芳产生法律效力。在智金海于2010年具有受让案涉宅基地资格后，马月芳与智金海签订转让协议并在吴忠市××金积镇油粮桥村民委员会的同意下分别向吴忠市国土资源局递交了《宅基地转让申请书》和《宅基地受让申请书》。经调查审核，其依照法定程序确认后同意案涉宅基地换发证并登记于智金海名下、核发土地权属证明。2.马月芳主张的事实与其自认和生效裁判确认的事实相悖，本案早已超过法定起诉期限。马月芳向一审法院提交的起诉状及一审开庭时的当庭陈述均提及“2012年回家发现，住房及宅基地已被第三人智金海占有。经多次向第三人智金海索要，但第三人智金海却拿出了被告给其办理的吴集用（2010）第10615599号土地使用权证。”依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十五条的规定，已形成自认，应当作为认定事实的依据。吴忠市利通区人民法院（2017）宁0302民初682号民事判决已确认，马月芳诉称其2012年才知道智金海占有其住房及宅基地的事实不能成立。马月芳知道或者应当知道的时间至迟不超过其将智金海起诉至吴忠市利通区人民法院的2013年4月。3.其主体不适格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”《不动产登记暂行条例》施行后，隶属于吴忠市国土资源局的吴忠市不动产登记事务中心设立，原不同登记机关的职责已整合到该中心。此次调整后，其不再行使土地登记职权，非本案的适格当事人。4.本案不可能存在符合法定条件的新证据。马月芳在一审时未申请延期举证，未申请调取证据，其诉称的录音资料等证据也不属于在举证期限届满后发现的证据，故不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条关于新证据的规定。

智金海向本院陈述意见，请求驳回马月芳的再审申请。主要事实和理由为：马月芳与其签订了转让协议，该协议也已履行。马月芳所持撤销10615599号证的请求不应得到支持，应驳回马月芳的再审申请。

本院认为，本案的核心争议是再审申请人马月芳就再审被申请人吴忠市政府为再审被申请人智金海颁发10615599号证提起本案诉讼是否符合法定起诉条件。一、二审法院均以再审申请人提出的起诉超过法定起诉期限为由裁定驳回其起诉及上诉。知道或者应当知道行政行为内容的时点是起算起诉期限的前提和基础。公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当是针对其确信是真实的行政行为。若起诉人尚对是否存在被诉行政行为存疑，便起算起诉期限，则有违设置起诉期限制度的本意。知道或者应当知道行政行为的内容并非简单的“看到”。本案中，尽管再审申请人在起诉状中自认其在与智金海的交涉中，智金海向其出示了10615599号证，但智金海系另一自然人，并非主管行政机关或者其他有权机关，仅此事实难以认定马月芳已经在行政诉讼法意义上知道或者应当知道该颁证行为。二审法院对再审申请人至迟在其自认2013年4月将智金海起诉到吴忠市利通区人民法院金积法庭时就知道或者应当知道10615599号证的认定不当。同时，本案亦无证据证明在再审申请人提起相关民事诉讼之前，其已经从再审被申请人吴忠市政府、吴忠市国土资源局等有权机关获知该证的真实性，亦难以起算起诉期限。从本案相关情况看，只有本案一审法院所作另案终审民事判决关于再审被申请人吴忠市政府于2011年8月22日为智金海颁发10615599号证的认定，才使再审申请人达到合理的内心确信。对于再审申请人而言，行政行为的内容至此才算具有确定性，才使其确信该证的存在已影响到其合法权益。再审申请人其后于2018年7月23日首次就10615599号证提起行政诉讼并未超过行为时有效的《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款规定的两年的起诉期限。一、二审法院关于再审申请人的起诉已超过法定起诉期限的认定构成适用法律错误，依法应予纠正。

适格被告是本案审查再审申请人提出的起诉是否符合法定起诉条件所必须考虑的另一问题。本案无争议的事实是10615599号证系再审被申请人吴忠市政府颁发，但产生争议的是，再审申请人对该证提出起诉应当以哪个行政机关为被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”的规定涉及被告资格转移。再审被申请人吴忠市政府以该条款为据，向本院提交意见称，在《不动产登记暂行条例》施行后，其不再行使土地行政登记职权，非本案适格被告，并提交了相关证据材料。若再审申请人所诉的被告确实不适格，则即使一审法院对错列被告的问题未予查明，二审法院也应查明确认，维持一审法院驳回起诉的结果，因为让不再负有行政职权的行政机关以被告身份参加诉讼无益于救济再审申请人的合法权益。但需注意的是，再审被申请人吴忠市政府并未进一步明确指出继续行使土地行政登记职权的是哪个行政机关，亦未提交相关证据证明在《不动产登记暂行条例》施行以来的司法实践中哪个行政机关确实就土地行政登记行为作为被告而参加诉讼。故在适格被告仍有待进一步查明的情况下，本案现阶段尚难以完全认定再审申请人的起诉是否符合法定起诉条件。

综上，马月芳的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第四项规定的情形，应当再审。在再审程序中，应当依法保障再审申请人的诉权，适当考虑再审申请人此前已就10615599号证以吴忠市国土资源局为被告提起诉讼的情况，认定再审申请人就10615599号证提出起诉的适格被告是哪个行政机关，确定再审申请人提出的起诉是否符合法定起诉条件及作出相应裁判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条第二款之规定，裁定如下：

指令宁夏回族自治区高级人民法院再审本案。

审判长 李纬华

审判员 华　伟

审判员 夏建勇

二〇一九年十一月二十九日

书记员 韩　岐